Vollendung des EU-Energiebinnenmarktes vs. nationale Marktabschottungen

Abkürzungsverzeichnis

Kapitel 1. Einleitung

Die europäischen Großhandelspreise für Energie rangieren gegenwärtig vor allem aufgrund umweltschutzorientierter Regulierungsmaßnahmen im Energiesektor im weltweiten Vergleich an erster Stelle – mit beträchtlichen Folgen für Europas volkswirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit. Um diesem Zustand unter Vermeidung negativer Folgen für den Umweltschutz abzuhelfen, versucht die Europäische Union, die Integration der europäischen Energiemärkte mit Nachdruck voranzutreiben. Ihr Ziel ist es, die einzelnen europäischen Energieversorgungssysteme durch einen gemeinsamen Energiebinnenmarkt nachhaltig in die Zukunft zu führen, bei wettbewerbsfähigen Preisen für Industrie und Verbraucher und unter Aufrechterhaltung der Versorgungssicherheit.

Durch die Verpflichtung zur Umsetzung ambitionierter, umweltschutzorientierter Zielvorgaben seitens der EU verändern sich die Energiemärkte in den einzelnen Mitgliedsstaaten in signifikanter Weise. Dies betrifft insbesondere die verschiedenen mitgliedsstaatlichen Energiemixe, die zur Erreichung des jeweiligen nationalen Zieles zunehmend sogenannte erneuerbare Energien integrieren müssen. Da die meisten erneuerbaren Energieträger allerdings in wirtschaftlicher Hinsicht noch nicht mit den konventionellen Technologien konkurrieren können, bedarf es zur Sicherung der erwünschten Investitionen umfassender staatlicher Förderungen. Hierzu haben die Mitgliedsstaaten teilweise komplexe Fördermechanismen etabliert, die aufgrund ihrer unterschiedlichen nationalen Ausgestaltung zur Heterogenität der europäischen Energiemärkte beitragen. Darüber hinaus erfordert die evidente Zunahme der Nutzung erneuerbarer und in der Regel fluktuierender Energien eine stärkere Auseinandersetzung mit der Frage der Versorgungssicherheit. Da die Sicherung einer stabilen Energieversorgung und adäquater Erzeugungskapazitäten vielerorts mit Hilfe staatlicher Interventionen gewährleistet wird, trägt auch dieser Umstand zur Verschiedenartigkeit der einzelnen Märkte bei. Diese mitgliedsstaatlichen Interventionen stellen dabei die von der EU verfolgte Vollendung des europäischen Energiebinnenmarktes zunehmend auf die Probe; denn zur Etablierung eines funktionierenden Energiebinnenmarktes müssten die Mitgliedsstaaten dafür Sorge tragen, dass ihre nationalen Energiepolitiken weitestgehend mit der übergeordneten, europäischen Zielformulierung vereinbar sind und nur in Ausnahmefällen nicht abgestimmte Maßnahmen vollzogen werden. ← 1 | 2 →

Ob jedoch alle Mitgliedsstaaten dieser Verpflichtung in angemessener Weise nachkommen, ist derzeit ungewiss. Ein Blick auf die energiepolitische Neuausrichtung und die diesbezüglichen Diskussionen in vielen europäischen Mitgliedsstaaten zeigt, dass staatliche Markteingriffe vielfach aus isolierter, nationaler Perspektive heraus erfolgen. Dies führt zu Marktabschottungen und beträchtlichen Wettbewerbsstörungen. Als logische Konsequenz wird immer häufiger gefordert, mitgliedsstaatliche Markteingriffe stärker auf und von europäischer Ebene aus zu koordinieren. Die gesamte Problematik wirft daher zum einen weitreichende politische Fragen im Zusammenhang mit der Neuausrichtung der Energieversorgung in der EU auf. Zum anderen bestehen und ergeben sich vermehrt handfeste rechtliche Fragen, denen im Rahmen dieser Arbeit vertieft nachgegangen werden soll. Kollidierende Maßnahmen mitgliedsstaatlicher Energiepolitiken mit der europäischen Energiepolitik lassen sich gegenwärtig besonders deutlich am Beispiel der deutschen Energiewende, der dieser Energiewende geschuldeten staatlichen Förderregelungen und konkret am Beispiel der Debatte um die Einführung eines deutschen Kapazitätsmarktes belegen. Dieser Vergleich bildet daher den Schwerpunkt der Arbeit. Darüber hinaus sind die Ergebnisse und Schlussfolgerungen möglicherweise auch auf Entwicklungen in anderen Mitgliedsstaaten übertragbar.

A.  Anlass und Relevanz der Untersuchung

In seiner Tagung vom 22. Mai 2013¹ bekräftigte der Europäische Rat sein bereits im Jahr 2011² beschlossenes Ziel, den gemeinsamen europäischen Energiebinnenmarkt bis 2014 vollenden zu wollen. Dies soll zu einer sicheren, nachhaltigen und erschwinglichen Energieversorgung in der Union beitragen. Verschiedene integrative Maßnahmen und Instrumente stützen dieses Anliegen; hierzu zählen insbesondere eine wirksame und kohärente Umsetzung der Binnenmarktvorschriften und die Durchsetzung des europäischen Wettbewerbsrechts, die beschleunigte Annahme und Umsetzung von Netzkodizes sowie die Erstellung von Vorgaben über Mechanismen zur Kapazitätssicherung. Seitens der Kommission wird die Vollendung des Energiebinnenmarktes insbesondere durch die im „Energiefahrplan 2050“³ und die in der Mitteilung „Ein funktionierender ← 2 | 3 → Binnenmarkt“⁴ konkretisierten Maßnahmen flankiert. Viele dieser Maßnahmen richten sich unmittelbar an die Mitgliedsstaaten, die diese in dem jeweils vorgegebenen Rahmen umsetzen müssen.

Hingegen zeichnet sich die deutsche Energiepolitik nicht nur durch das der unionalen Strategie entsprechende Ziel einer umweltschonenden, zuverlässigen und bezahlbaren Energieversorgung aus, sondern auch durch den Wunsch, dieses Ziel weitestgehend im Wege nationaler Autarkie zu erreichen. Diese nationale Sichtweise prägt dabei nicht nur bestehende Regulierungsvorgaben wie etwa die auf den nationalen Raum beschränkten Förderregelungen des Erneuerbare-Energie-Gesetzes (EEG 2012), auch Überlegungen und Pläne für künftige Förder- und Sicherungsmaßnahmen im Energiebereich werden von dieser nationalen Ausrichtung bestimmt. So lässt insbesondere die auf nationaler Ebene geführte Diskussion um die Weiterentwicklung des deutschen Strommarktes zur Sicherstellung von ausreichenden Kapazitäten (sog. Kapazitätsmarkt) erkennen, dass auch hier eine Begrenzung des damit verbundenen Anreizsystems auf im deutschen Raum produzierende Erzeuger beabsichtigt ist. Die diesen Maßnahmen inhärente nationale Ausrichtung steht mithin der europäischen Strategie zur Vollendung des Energiebinnenmarktes im Jahr 2014 entgegen, da durch sie eine potentielle Abschottung des deutschen Energiemarktes bewirkt wird. Ein funktionierender Energiebinnenmarkt, so wie ihn die europäischen Institutionen fordern, kann letztlich nicht erreicht werden, wenn die Mitgliedsstaaten ihre Förder- und Sicherungssysteme lediglich mit Blick auf ihre eigenen, nationalen Gegebenheiten ausgestalten und sich ihrer Verantwortung, auch für verbesserte binnenmarktliche Strukturen Sorge zu tragen, entziehen.

Die vorliegende Arbeit zielt in erster Linie darauf ab, diejenigen im deutschen Energiekonzept niedergelegten Maßnahmen zu untersuchen, die bereits wegen ihrer Konzentration auf den nationalen Raum – und ihrer daraus resultierenden marktabschottenden Wirkung – dem Ziel eines vollendeten Energiebinnenmarktes entgegenstehen. Die relevanten Maßnahmen werden daher im Folgenden anhand eines Vergleiches der auf europäischer Ebene verfolgten Strategie zur Vollendung des Energiebinnenmarktes mit dem deutschen Energiekonzept herausgearbeitet und erläutert (siehe unter B.). Auf dieser Grundlage wird im Anschluss der Gang der Untersuchung unter Darstellung der zu analysierenden Rechtsfragen skizziert (siehe unter C.). In rechtlicher Hinsicht wird insbesondere der Frage nachgegangen, ob die Maßnahmen mit dem europäischen Primär- und ← 3 | 4 → Sekundärrecht zu vereinbaren sind. Es ist darauf hinzuweisen, dass diese Frage nicht nur für die Vollendung des gemeinsamen europäischen Energiebinnenmarktes eine hohe Relevanz hat, sondern auch für das Gelingen der deutschen Energiewende. Beurteilte nämlich der Europäische Gerichtshof (EuGH) nationale energiepolitische Vorschriften in Zukunft als europarechtswidrig, müssten diese Vorschriften nicht nur neu ausgestaltet werden; auch die bereits implementierten Systeme wären kurzfristig anzupassen – mit möglicherweise erheblichen Auswirkungen für betroffene Wirtschaftsteilnehmer. Dies würde insbesondere auf Investitionsseite Unsicherheiten nach sich ziehen, die den Erfolg der Energiewende gefährden könnten. Bereits die gegenwärtige Novellierung des EEG zeigt, dass sich die rechtlichen Diskussionen dazu nicht lediglich auf den akademischen Bereich beschränkt haben, sondern auch in der Praxis genau verfolgt, und einzelne Aspekte ebenfalls im Rahmen von gerichtlichen Maßnahmen vertieft untersucht wurden.⁵

B.  Vergleich der Energiestrategie der EU mit dem deutschen Energiekonzept

Wie oben bereits angedeutet, werden im Folgenden zunächst die von der Europäischen Union vorgesehenen Konzepte und Maßnahmen zur Vollendung eines funktionierenden Energiebinnenmarktes (siehe unter I.) sowie die im Energiekonzept der Bundesregierung dargestellten Regelungen auf nationaler Ebene skizziert und erläutert (siehe unter II.). Sodann werden die Parallelen der Strategien und insbesondere jene Unstimmigkeiten zwischen den Strategien herausgearbeitet, die die Grundlage für die nachfolgende rechtliche Prüfung darstellen (siehe unter III.).

I.  EU-Strategie zur Vollendung des Energiebinnenmarktes

Die EU-Strategie zur Vollendung des Energiebinnenmarktes bis 2014 ist Gegenstand verschiedener Mitteilungen und Erklärungen der europäischen Institutionen. Hierzu zählen insbesondere die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates zu Tagungen in den Jahren 2011 und 2013 (siehe unter 1.) sowie die beiden ← 4 | 5 → Mitteilungen der Kommission „Energiefahrplan 2050“ aus dem Jahre 2011 und „Ein funktionierender Binnenmarkt“ aus dem Jahre 2012 (siehe unter 2.).

1.  Schlussfolgerungen des Europäischen Rates

Wie aus den Schlussfolgerung des Europäischen Rates zu seiner Tagung am 22. Mai 2013⁶ ersichtlich, zeichnet sich die EU-Strategie zur Vollendung des Energiebinnenmarktes bis 2014 insbesondere durch eine wirksame und kohärente Umsetzung des dritten „Energiebinnenmarktpaketes“ aus. Dieses am 3. März 2011 in Kraft getretene Gesetzespaket zielt unter anderem darauf ab, die Liberalisierung des Binnenmarkts für Strom und Gas voranzutreiben, Investitionen in die – auch grenzüberschreitende – Infrastruktur zu fördern und die Wettbewerbsfähigkeit zu steigern.⁷ Dies soll mit Hilfe von zwei Richtlinien zu Elektrizität⁸ und Gas⁹ sowie drei EU-Verordnungen¹⁰ erreicht werden. Neben dem Ziel der Trennung des Netzbetriebs von Versorgung und Erzeugung wurde die Bildung einer unionalen Agentur für die Zusammenarbeit der nationalen Energieregulierungsbehörden (ACER¹¹) und die Etablierung eines Netzwerks der Übertragungsnetzbetreiber für Strom (ENTSO-E¹²) und Gas (ENTSOG¹³) ← 5 | 6 → vorgesehen. Gemäß der Stromhandelsverordnung¹⁴ sollen diese Institutionen gemeinsam technische Kodizes entwickeln, um europaweit gleiche Regeln für etwa die Netzsicherheit und -zuverlässigkeit, den Netzzugang Dritter oder auch das Engpassmanagement zu kodifizieren.¹⁵ Bei Bedarf kann den Kodizes durch die Durchführung eines Komitologie-Verfahrens der Charakter eines europäischen Gesetzes und mithin bindende Wirkung verliehen werden.¹⁶ Mit Hilfe dieses Verfahrens kommen der Kommission weitreichende Kompetenzen zur Rechtsetzung zu, wobei gegenwärtig kaum absehbar ist, in welchen Bereichen Regelungen im Wege des Verfahrens über Netzkodizes erlassen werden. Dass der Schaffung dieser Kodizes ein besonderer Stellenwert zur Vollendung des Energiebinnenmarktes zukommt, lässt sich auch an der im Mai 2013 gestellten Forderung des Europäischen Rates erkennen, unter anderem der beschleunigten Annahme und Umsetzung der Netzkodizes Vorrang einzuräumen.¹⁷

Für die vorliegende Arbeit ist des Weiteren von Bedeutung, dass der Europäische Rat die Kommission dazu aufgefordert hat, Vorgaben über Mechanismen zur Kapazitätssicherung in den Mitgliedsstaaten zu erstellen.¹⁸ Diesem Begehren ist die Kommission mittlerweile mit einer Mitteilung nachgekommen, in der sie grundlegende Überlegungen zur Schaffung nationaler Kapazitätsmärkte formuliert.¹⁹

2.  Maßgebliche Mitteilungen der Kommission

Für die Vollendung des europäischen Binnenmarktes sind neben den oben genannten Vorgaben auch eine Reihe von Mitteilungen an die Mitgliedsstaaten ← 6 | 7 → maßgeblich, mit denen die Kommission versucht, eine Abstimmung verschiedener nationaler Maßnahmen zu gewährleisten. So erließ die Kommission zum einen den „Energiefahrplan 2050“²⁰, mit dem sie die mit dem EU-Dekarbonisierungsziel verbundenen Herausforderungen untersucht,²¹ sowie die Mitteilung „Ein funktionierender Binnenmarkt“²², in der unter anderem die Vorteile integrierter europäischer Energiemärkte hervorgehoben werden.²³ Die für die vorliegende Arbeit relevanten Maßnahmen und Ziele dieser Mitteilungen werden im Folgenden skizziert.

Der „Energiefahrplan 2050“ soll die Energieinfrastruktur für die Versorgung der privaten Haushalte, der Industrie und des Dienstleistungssektors sowie die Struktur für die Energieerzeugung und -nutzung mit Blick auf das Jahr 2050 festlegen. Aus Gründen des Klimaschutzes sollen die Treibhausgasemissionen bis zum Jahre 2050 mit Hilfe notwendiger Reduktionen der Industrieländer um 80–95 Prozent unter den Stand von 1990 sinken.²⁴ Bereits 2030 soll der Anteil der erneuerbaren Energien auf ca. 30 Prozent des Bruttoendenergieverbrauchs gestiegen sein. Da somit die erneuerbaren Energien ins Zentrum des Energiemixes rückten, sei ihr Ausbau entscheidend und müsse durch Anreize flankiert werden.²⁵ Windenergie gelte dabei als effizienteste Quelle regenerativer Energie und soll von den nördlichen Meeren und dem atlantischen Meeresbecken erhebliche Strommengen zu sinkenden Kosten liefern.²⁶ In Kombination mit einer besseren Infrastruktur sollen Verbindungskapazitäten und intelligentere Netze²⁷ Schwankungen der Wind- und der Solarstromerzeugung auch durch erneuerbare Energien in anderen Gegenden Europas ausgleichen, was den Bedarf an Speicher-, Reserve- und Grundlastkapazität verringern könnte. Hierfür müsse auch eine stärkere Interaktion zwischen Dezentralisierung und zentralisierten Systemen stattfinden.²⁸

Da letztlich nationale Bedingungen für den jeweiligen Energiemix entscheidend seien, will die Union dafür Sorge tragen, dass sich nationale Entscheidungen ← 7 | 8 → gegenseitig unterstützen und negative Übertragungseffekte vermieden werden. Die gemeinsame Nutzung von erzeugungs- und netzseitigen Ressourcen durch die europäischen Länder sei nicht nur kommerziell und physikalisch möglich, sondern auch erwünscht.²⁹ Denn die volle Nutzung des Binnenmarktes unter Berücksichtigung der Herausforderungen, die sich bei grenzüberschreitenden Sachverhalten für die Mitgliedsstaaten ergeben, sei die beste Antwort auf die mit der Dekarbonisierung verbundenen Anforderungen.³⁰ Um diese Nutzung sicherzustellen, müsse allerdings auch bei jeder Art der flexiblen Energielieferung, der flexiblen Energiespeicherung und Erzeugung der Marktzugang gewährleistet sein.³¹ Insoweit müsse insbesondere dafür Sorge getragen werden, dass politische Entwicklungen in den Mitgliedsstaaten nicht neue Hindernisse für die Strom- bzw. Gasmarktintegration hervorbringen. Bei allen energiebezogenen nationalen Entscheidungen sollen die Auswirkungen auf den Binnenmarkt berücksichtigt werden. Schließlich soll die vollständige Marktintegration bis 2014 gemäß dem Beschluss des Europäischen Rates vom 4. Februar 2011 mit Hilfe des Infrastrukturausbaus und technischer Arbeiten zu Rahmenleitlinien und Netzkodizes herbeigeführt werden.³² Die Zusammenarbeit der Mitgliedsstaaten durch die Nutzung des Binnenmarktes, von dem zunehmend alle Mitgliedsstaaten abhängig sind, soll sich kostendämpfend auswirken und die erforderliche Versorgungssicherheit gewährleisten.³³ Der Energiefahrplan sei dabei kein Ersatz für nationale Anstrengungen, sondern vielmehr ein langfristiger, technologieneutraler europäischer Rahmen, der die Sicherheit und Solidarität verbessern und die Kosten gegenüber parallelen nationalen Systemen durch die Schaffung eines umfassenderen und flexibleren Marktes für neue Produkte und Dienstleistungen senken soll.³⁴

Mit der Mitteilung „Ein funktionierender Binnenmarkt“ bekräftigt die Kommission die drei Ziele Wettbewerb, Versorgungssicherheit und Klimaschutz, wobei sie Verzögerungen bei der Vollendung des Binnenmarktes sieht, denen zu begegnen sei. Grund hierfür sei insbesondere die langsame Anpassung der nationalen Vorschriften durch die Mitgliedsstaaten.³⁵ Daher fordert sie, dem ← 8 | 9 → Begehren des Europäischen Rates entsprechend, eine Beschleunigung der Umsetzung des dritten Energiepaketes, welches sie mit der Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren gegen die Mitgliedsstaaten stärker vorantreiben möchte.³⁶ Des Weiteren ist sie der Auffassung, dass die verfrühte Einführung schlecht konzipierter und nicht EU-weit koordinierter Kapazitätsmechanismen kontraproduktiv sei.³⁷ Da sie der europäischen Beihilfekontrolle unterlägen, müssten die Mitgliedsstaaten dafür Sorge tragen, dass nationale Kapazitätsmärkte notwendig seien und gegenüber anderen Lösungen, wie etwa Stromimporten, Vorzug haben sollten.³⁸ Im Hinblick auf die Förderung erneuerbarer Energien führt sie aus, dass diese, einschließlich der Pflicht zur vorrangigen Netzeinspeisung, anfänglich gerechtfertigt sein könne; solange nämlich Diskrepanzen hinsichtlich der Öffnung nationaler Märkte bestünden, die externen Kosten konventioneller Energie nicht vollständig in den Preisen berücksichtigt seien und sich die meisten erneuerbaren Energien in einem frühen Entwicklungsstadium befänden. Die Kommission will 2013 Leitlinien zu empfehlenswerten Verfahren für die Förderung erneuerbarer Energien und zur Reform dieser veröffentlichen, wodurch sie eine größere Kohärenz der nationalen Fördermaßnahmen erreichen und so eine Fragmentierung des Energiebinnenmarktes verhindern will.³⁹

Letztlich sei noch auf das Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen zur Frage der Gewährleistung adäquater Energie im Binnenmarkt⁴⁰ hingewiesen. In diesem Arbeitsdokument werden die Überlegungen der Kommission zu nationalen Kapazitätsmärkten konkretisiert. So führt die Kommission aus, dass inkompatible oder schlecht ausgestaltete Kapazitätsmechanismen Handelsmaßnahmen, die Produktion und Investorenentscheidungen im Binnenmarkt verzerren und innovative Lösungen vereiteln können. Mit steigender Anzahl mitgliedsstaatlicher Mechanismen stiegen die potentiellen marktverzerrenden Effekte, was insbesondere die benachbarten Mitgliedsstaaten beträfe. Dementsprechend müssten die Mitgliedsstaaten dafür Sorge tragen, dass der jeweilige Kapazitätsmechanismus notwendig und verhältnismäßig sei und lediglich vorübergehend angewandt werde.⁴¹ Zum Schutze des Binnenmarktes vor einem zu ← 9 | 10 → starken wettbewerbsverzerrenden Einfluss dürften einerseits nur zeitlich limitierte Maßnahmen implementiert werden, andererseits seien auch Unternehmen in anderen Mitgliedsstaaten mit einzubeziehen, sofern diese fähig sind, zur Kapazitätssicherung beizutragen. Kein mitgliedsstaatlicher Kapazitätsmechanismus dürfte ein Hindernis für den grenzüberschreitenden Handel oder Wettbewerb im Binnenmarkt setzen. Um eine diskriminierende Wirkung der Kapazitätsmechanismen auszuschließen, müssten die Teilnehmer eines solchen Marktes im Rahmen eines offenen Ausschreibungsverfahrens ermittelt werden.⁴²

II.  Das Energiekonzept Deutschlands

Im September 2010 legte die Bundesregierung das Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung vor. Dieses Konzept soll als Teil einer langfristigen, bis 2050 reichenden Gesamtstrategie verstanden werden. Ein hohes Maß an Versorgungssicherheit, ein wirksamer Klima- und Umweltschutz sowie eine wirtschaftlich tragfähige Energieversorgung seien zentrale Voraussetzungen dafür, dass Deutschland auch langfristig ein wettbewerbsfähiger Industriestandort bleibe.⁴³

Derzeit sichern die fossilen Energieträger, insbesondere Kohle (Braun- und Steinkohle), und Kernenergie den Großteil der Stromerzeugung in Deutschland. Nach Auffassung der Bundesregierung bedingt aber der notwendige Umbau der Stromversorgung hin zum erneuerbaren Zeitalter eine deutliche Änderung dieses traditionellen Energiemixes. Eine entscheidende Rolle soll dabei der Windenergie zukommen. So soll einerseits der Ausbau der Offshore-Windenergie deutlich beschleunigt werden.⁴⁴ Andererseits sollen mit Hilfe einer Weiterentwicklung der Raumordnungspläne ausreichende Flächen für neue Onshore-Windenergie ausgewiesen werden.⁴⁵ Ebenso sieht sie die Bioenergie wegen ihres breiten Einsatzspektrums und ihrer guten Speicherfähigkeit als einen an Bedeutung gewinnenden Energieträger an.⁴⁶

Um einen kontinuierlichen Ausbau dieser Energieträger zu gewährleisten, weist die Bundesregierung insbesondere der Netzinfrastruktur eine Schlüsselrolle zu,⁴⁷ ← 10 | 11 → da vor allem die Stromerzeugung auf See sowie in den Küstenregionen und der Zuwachs von dezentralen Erzeugungsanlagen das Bild des Energiemarktes immer stärker prägen würden. Zugleich müsse der Kraftwerkspark deutlich flexibler werden,⁴⁸ um das erforderliche Maß an Versorgungssicherheit zu gewährleisten.⁴⁹ Stochastische Schwankungen von Wind und Sonne müssten jederzeit ausgeglichen werden, damit genügend Ausgleichs- und Reservekapazitäten bereit stehen.⁵⁰ In diesem Kontext ist für die vorliegende Untersuchung von besonderer Relevanz, dass die Bundesregierung analysieren möchte, wie der deutsche Strommarkt weiterentwickelt werden muss, damit zu jedem Zeitpunkt die Bereitstellung ausreichender Kapazitäten gesichert ist. Denn nach Auffassung der Bundesregierung ist derzeit nicht sicher, dass im jetzigen Marktdesign die Strompreise künftig genügend Anreize zum Bau von Anlagen zur Leistungsabsicherung, wie den Bau von flexiblen Gas- oder Kohlekraftwerken oder Energiespeichern, geben werden.⁵¹

Systemisch will die Bundesregierung darüber hinaus den unbegrenzten Einspeisevorrang der erneuerbaren Energien beibehalten, vor allem um den Druck auf Innovationen und Kostensenkungen zu stärken und den Prozess des Ausbaus der erneuerbaren Energien auch künftig zu stützen.⁵² Der Einspeisevorrang und die Frage nach den Folgen dieses Instrumentes wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit eine zentrale Rolle spielen.

Das Energiekonzept der Bundesregierung enthält auch eine europäische Perspektive. So soll für Wirtschaft und Verbraucher die Liberalisierung der Strom- und Gasmärkte fortgesetzt und der Wettbewerb weiter gestärkt werden.⁵³ Die Integration der Strom- und Gasmärkte in der EU sei ein wichtiger Erfolgsfaktor für die Gewährleistung der geforderten Versorgungssicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit. Diese sei insbesondere durch die konsequente Umsetzung der beschlossenen Vorhaben des dritten Energiebinnenmarktpaketes⁵⁴ und die Verbesserung der rechtlichen Rahmenbedingungen für einen solchen europäischen Energieverbund der Mitgliedsstaaten,⁵⁵ an dem auch Deutschland aufgrund seiner geographischen Lage zunehmend partizipiere,⁵⁶ zu erreichen. ← 11 | 12 → Im Ergebnis will sie mit Blick auf die durch den Vertrag von Lissabon gegebenen EU-Kompetenzen in der Energiepolitik (Art. 194 AEUV⁵⁷) die Möglichkeiten zu europäischer Zusammenarbeit unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips gemeinsam mit den anderen Mitgliedsstaaten und der Europäischen Kommission nutzen.⁵⁸

Die soeben skizzierte europäische Perspektive darf allerdings nicht davon ablenken, dass es sich bei dem Energiekonzept der Bundesregierung um eine Strategie handelt, die an erster Stelle die mit der Energiewende verbundenen Ziele im Wege nationaler Autarkie, also ohne Berücksichtigung von im Ausland produzierenden Stromerzeugern, zu erreichen sucht. Inwieweit diese gegenläufigen Sichtweisen Konflikte nach sich ziehen, wird im Folgenden anhand des Vergleiches der beiden Strategien erläutert.

III.  Vergleich der beiden Strategien und kritische Würdigung

Sowohl das Energiekonzept der Bundesregierung als auch die energiepolitische Strategie der Union basieren auf drei Kernforderungen für ein funktionierendes und erfolgreiches Energiesystem. Danach soll das Energiesystem auch im Jahr 2050 sicher, wettbewerbsfähig und dekarbonisiert sein.⁵⁹

1.  Gleichgerichtete Ziele

Aufgrund dieser sich auf nationaler und europäischer Ebene entsprechenden Zielbestimmungen weisen beide Strategien an vielen Punkten Parallelen auf. So setzen beide Konzepte künftig auf die Schaffung eines flexibleren Energiemarktes, damit Schwankungen von Wind und Sonne bei der Erzeugung aus fluktuierenden erneuerbaren Energien jederzeit ausgeglichen werden können.⁶⁰ Ebenso verfolgen sie eine stärkere Interaktion zwischen Dezentralisierung und zentralisierten Systemen sowie den Ausbau der Verbindungskapazität, der Netze und ← 12 | 13 → die Schaffung intelligenter Netze.⁶¹ Ferner herrscht weitestgehend Einigkeit über die Aufgabenverteilung zwischen der Union und Deutschland; denn gemäß den Ausführungen der Union in ihrem Energiefahrplan soll der unionale Fahrplan kein Ersatz für nationale Maßnahmen sein, sondern lediglich einen langfristigen, technologieneutralen europäischen Rahmen fördern, innerhalb dessen die nationalen Politikansätze eine größere Wirkung entfalten können sollen.⁶²

Sowohl die Kommission als auch die Bundesregierung sehen darüber hinaus den EU-Binnenmarkt als die beste Antwort auf die mit der Dekarbonisierung verbundenen Fragen⁶³ und als Lösung für den Übergang zu einer modernen, CO₂-armen und sicheren Energieversorgung. Mit Blick auf die durch den Vertrag von Lissabon gegebenen EU-Kompetenzen in der Energiepolitik (Art. 194 AEUV) will die Bundesregierung die Möglichkeiten zu europäischer Zusammenarbeit unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips gemeinsam mit den anderen EU-Mitgliedsstaaten und der Europäischen Kommission aktiv nutzen.⁶⁴ Damit macht sie ihre Bereitschaft zu einer verstärkten Zusammenarbeit im Binnenmarkt deutlich, wie sie auch von der Union angestrebt wird. Mithin sind in beiden Strategien einige Parallelen hinsichtlich der Zielsetzungen und der darauf basierenden Strategien zu finden, die keiner konkreteren Untersuchung bedürfen.

2.  Zielkonflikte

Ein Zielkonflikt der Konzepte ist hingegen bei der Frage nach der Erforderlichkeit von Kernenergie festzustellen. Während der Union zufolge diese Energiequelle weiter für den Umbau benötigt und neben den bedeutsamen erneuerbaren Energien ihren Platz im Stromerzeugungsmix behalten werde,⁶⁵ will die Bundesregierung die Kernenergie nicht bis 2050 mittragen, weil deren Nutzung nur zeitlich befristet notwendig sei.⁶⁶ Da die Union jedoch ← 13 | 14 → keine Einschränkungen im Hinblick auf den Gebrauch von Kernenergie macht, sondern die Entscheidung über die Anwendung dieser Technologie zur Stromproduktion vielmehr den Mitgliedsstaaten überlässt, kann die Bundesregierung von dieser Möglichkeit Abstand nehmen, ohne dass dies unmittelbare rechtliche Konsequenzen hat. Eine Wirkung auf europarechtliche Fragestellungen entfaltet diese politische Grundsatzentscheidung lediglich dann, wenn auf ihr basierend nationale Entscheidungen getroffen werden, die im Hinblick auf ihre Europarechtskonformität Zweifel mit sich bringen. Dies wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit bei dem jeweils untersuchten Prüfungsgegenstand berücksichtigt.

3.  Energiepolitische Aspekte mit Klärungsbedarf

Des Weiteren gibt es verschiedene Maßnahmen und Pläne, die lediglich in einer der beiden energiepolitischen Strategien angeführt werden. Dies beruht regelmäßig auf dem Umstand, dass diese kraft Sachzusammenhanges entweder der unionalen oder der nationalen Kompetenz zuzuordnen sind.

Hierzu zählen etwa die von der Bundesregierung aufgeworfenen Überlegungen hinsichtlich der Weiterentwicklung des deutschen Marktdesigns zur Sicherung erforderlicher Kapazitäten zum Schwankungsausgleich.⁶⁷ Dieser Aspekt muss aus nationaler Perspektive betrachtet werden, da es sich um die Frage der Ergänzung des bestehenden nationalen Marktdesigns handelt. Zwar macht die Kommission in ihrem Arbeitsdokument darauf aufmerksam, dass verschiedene Vorgaben zur Schaffung europarechtskonformer mitgliedsstaatlicher Kapazitätsmärkte beachtet werden müssten.⁶⁸ Doch handelt es sich dabei weder um verbindliche Vorgaben noch kann sich aus europäischen Vorgaben eine verbindliche Ausgestaltung für einen einzelnen nationalen Kapazitätsmarkt ergeben. Die Überlegungen zur Schaffung eines deutschen Kapazitätsmarktes sind allerdings bereits so weit fortgeschritten, dass anhand diverser Eckdaten erörtert werden kann, ob dieser in der gegenwärtig beabsichtigten Ausgestaltung mit höherrangigem, europäischen Recht vereinbar wäre. Diese Untersuchung ist Gegenstand der vorliegenden Arbeit. Ebenso wird der Frage nachgegangen, ob bereits europäische Vorschriften einen Rechtsrahmen für nationale Kapazitätsmärkte bieten und ob dieser bei den derzeitigen Überlegungen zu einem deutschen Kapazitätsmarkt berücksichtigt wäre. ← 14 | 15 →

Darüber hinaus bedarf es der Klärung, ob der unbegrenzte Einspeisevorrang, der gemäß dem Energiekonzept der Bundesregierung als solcher beibehalten werden soll,⁶⁹ nach dem deutlichen Zuwachs erneuerbarer Energien in den letzten Jahren und mit Blick auf die fortschreitende Entwicklung auch weiterhin als europarechtskonform zu beurteilen ist. Der europarechtliche Maßstab, an dem diese Aspekte zu messen sind, ist bereits durch das Ziel der Vollendung des Binnenmarktes bestimmt und wird partiell im Energiefahrplan der Kommission konkretisiert. So stellt die Kommission ausdrücklich fest, dass bei jeder Art der flexiblen Energielieferung, Energiespeicherung und Erzeugung der Marktzugang gewährleistet sein müsse.⁷⁰ Es müsse dafür Sorge getragen werden, dass politische Entwicklungen in den Mitgliedsstaaten keine neuen Hindernisse für die Strommarktintegration nach sich zögen.⁷¹ Im Rahmen eines im November 2013 veröffentlichten Arbeitsdokumentes ergänzt die Kommission diese Ausführungen und schlägt vor, dass die Mitgliedsstaaten ihre mitgliedsstaatlichen Fördersysteme auch für Marktteilnehmer, die nicht im jeweiligen Inland produzieren, öffnen könnten. Sie sollen langfristig gemeinsame, grenzüberschreitende Fördersysteme unterstützen, um erneuerbare Energien besser am Ort der effizientesten Produktion zu fördern.⁷² Zwar will auch die Bundesregierung prüfen, inwieweit sich die Fördersysteme der Mitgliedsstaaten weiter koordinieren und harmonisieren lassen,⁷³ doch bleibt sie mit diesem Anliegen hinter den Forderungen der Union zurück. Denn diese will nicht nur die weitere Harmonisierung der Fördersysteme, sondern auch die Vereinbarkeit bestehender Systeme mit den europarechtlichen Rahmenbedingungen gewährleistet wissen. Ob und welche der in Deutschland bestehenden und geplanten Regelungen als europarechtskonform zu beurteilen sind, soll jedoch gerade nicht im Rahmen des Prüfauftrages der Bundesregierung untersucht werden. Dieser Frage wird daher im Rahmen der vorliegenden Arbeit nachgegangen, denn deren Beantwortung kann und sollte maßgeblich das weitere regulatorische und legislative Vorgehen der Bundesregierung prägen.

Im Ergebnis benennt die Bundesregierung in ihrem Energiekonzept verschiedene Maßnahmen, die in ihrer individuellen Ausgestaltung allesamt dem ← 15 | 16 → Gelingen der Energiewende dienen und eine Energieversorgung ohne die Nutzung von Kernenergie bei möglichst geringem Rückgriff auf konventionelle Energien ermöglichen sollen. Doch darf in diesem Zusammenhang nicht außer Acht gelassen werden, dass sie aus unterschiedlichen, insbesondere ökonomischen, Gründen danach strebt, dies mit Hilfe einer möglichst autarken Energieversorgung zu erreichen. Dies führt unweigerlich dazu, dass die weitere Vertiefung des europäischen Energiebinnenmarkts nicht prioritär behandelt wird. Mit der vorliegenden Arbeit soll geklärt werden, welche rechtlichen Problemkreise sich daraus ergeben, ob die Zweifel an der Vereinbarkeit verschiedener nationaler Maßnahmen mit dem unionalen Ziel eines funktionierenden Energiebinnenmarktes zur Europarechtswidrigkeit dieser Regelungen führen und wie möglichen Rechtsverstößen begegnet werden könnte.