Nachversteuerung als Rechtsfolge des Verstoßes gegen das unionsrechtliche Beihilfenverbot
Vorteilserstreckung als Alternative?
Zusammenfassung
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
- Cover
- Titel
- Copyright
- Autorenangaben
- Über das Buch
- Zitierfähigkeit des eBooks
- Vorwort
- Inhaltsverzeichnis
- A. Problemaufriss
- I. Bedeutung des Beihilfenverbots für den Europäischen Binnenmarkt
- II. Bedeutung des nationalen Steuerrechts für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union
- III. Bindung an die unionsrechtlichen Maßstäbe auch im Steuerrecht
- IV. Rückforderung als Rechtsfolge des Verstoßes gegen das unionsrechtliche Durchführungsverbot
- B. Zielsetzung und Gang der Untersuchung
- C. Das Beihilfenverbot nach Art. 107 Abs. 1 AEUV aus steuerrechtlicher Perspektive
- I. Staatlich und aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe
- 1. Gewährung staatlicher Mittel
- 2. Zurechnung der Maßnahme zum Staat – Abgrenzung zu Unionsbeihilfen
- II. Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige
- 1. Vorliegen einer steuerlichen Begünstigung
- a) Typische Charakteristik
- b) Begünstigungen auf Rechtsetzungsebene
- aa) Bestimmung der Regelbesteuerung
- (1) Auslegungsbefugnis der Unionsorgane
- (2) Maßgeblichkeit der Wertungen des betroffenen Mitgliedstaates
- (3) Methoden zur Bestimmung des maßgeblichen Regel-Ausnahme-Verhältnisses
- bb) Ausnahmen von der Regelbesteuerung
- (1) Große Vielfalt begünstigender Ausnahmetatbestände
- (2) Irrelevanz der konkreten Regelungstechnik
- (3) Regionale Belastungsunterschiede
- c) Begünstigungen auf Rechtsanwendungsebene
- d) Tatbestandseinschränkung durch den sog. private-investor-Test
- 2. Betroffenheit von Unternehmen
- a) Unternehmereigenschaft der Begünstigungsempfänger
- b) Unmittelbare Betroffenheit von Unternehmen
- c) Mittelbare Betroffenheit von Unternehmen
- d) Einordnung von Begünstigungen im indirekten Steuerrecht
- 3. Selektivität der Begünstigung
- a) Bestimmung der Selektivität konkret-individueller Steuerbegünstigungen
- b) Bestimmung der Selektivität abstrakt-genereller Steuerbegünstigungen
- aa) Notwendigkeit der Abgrenzung zu einer allgemeinen Regelung
- bb) Dreistufige Prüfungsstruktur
- cc) Bedeutung der Bestimmung des Referenzsystems
- dd) Feststellung einer Ungleichbehandlung
- ee) Rechtfertigung der Ungleichbehandlung
- ff) Latenter Verdacht der Selektivität im Steuerrecht
- c) Gleichheitsrechtliche Dimension des Beihilfenverbots
- aa) Die Selektivität als zweistufige gleichheitsrechtliche Prüfung
- bb) Gegenüberstellung der inhaltlichen Maßstäbe des allgemeinen Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG
- III. Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung
- 1. Weite Auslegung der Tatbestandsmerkmale
- 2. Tatbestandseinschränkung durch die sog. De-minimis- Verordnung
- IV. Ausnahmen vom Beihilfenverbot
- 1. Ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Kommission, Beihilfen zu genehmigen
- 2. Verhältnis von Beihilfenverbot und Grundfreiheiten
- V. Fazit zu C.
- D. Rechtsfolgen der Qualifikation einer steuerlichen Maßnahme als Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV
- I. Die Beihilfenkontrollverfahren
- 1. Repressive Beihilfenkontrolle bestehender Beihilferegelungen
- a) Sachlicher Anwendungsbereich
- b) Prüfverfahren durch die Europäische Kommission
- c) Zeitliche Wirkung des Negativbeschlusses
- 2. Präventive Beihilfenkontrolle neuer Beihilfen
- a) Sinn und Zweck
- b) Notifizierungspflicht
- aa) Sachliche Reichweite
- (1) Neue Beihilfen
- (2) In dubio pro Anmeldung?
- bb) Möglichkeit der Pränotifizierung
- c) Prüfverfahren durch die Europäische Kommission
- aa) Vorläufiges Prüfverfahren
- bb) Förmliches Prüfverfahren
- d) Durchführungsverbot
- aa) Sachliche Reichweite
- bb) Rechtswidrige Beihilfen
- cc) Mitgliedstaaten als Verpflichtete zur präventiven Einhaltung des Durchführungsverbots
- (1) Einhaltung des Durchführungsverbots durch den Steuergesetzgeber
- (2) Einhaltung des Durchführungsverbots durch die Finanzgerichte
- (3) Einhaltung des Durchführungsverbots durch die Finanzbehörden
- II. Rückforderung unionsrechtswidrig gewährter Steuerbeihilfen von den Begünstigungsempfängern
- 1. Umfang der Rückforderungspflicht
- 2. Verjährung der Rückforderungspflicht
- 3. Einstweilige Rückforderung formell rechtswidriger Beihilfen
- 4. Rechtsgrundlagen zur Rückforderung unionsrechtswidriger Beihilfen im deutschen Steuerrecht
- a) Notwendigkeit der Existenz einer materiellen Rechtsgrundlage
- b) Fehlen einer materiellen Rechtsgrundlage im Unionsrecht
- c) Materielle Rechtsgrundlagen im nationalen Recht
- aa) Rechtgrundlage zur Rückforderung des nominellen Beihilfebetrags
- bb) Rechtgrundlage zur Verzinsung des Rückforderungsbetrags
- d) Notwendigkeit der Korrektur beihilfenrechtswidriger Steuerverwaltungsakte
- e) Korrektur unionsrechtswidriger Steuerverwaltungsakte
- aa) Korrektur sog. sonstiger Steuerverwaltungsakte
- bb) Korrektur von Steuerbescheiden und ihnen gleichgestellten Bescheiden
- 5. Kein Vertrauensschutz für die Begünstigungsempfänger
- a) Vertrauensschutz als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts
- b) Inhaltliche Maßstäbe im unionsrechtlichen Beihilfenrecht
- c) Suspendierung mitgliedstaatlicher Vertrauensschutzkonzepte
- d) Kritik am unionsrechtlichen Vertrauensschutzkonzept
- aa) Dogmatisch verfehlte Bezugspunkte
- bb) Zu hohe Anforderungen im Steuerrecht
- cc) Widerspruch zur Situation der Rückabwicklung von Unionsbeihilfen
- dd) Paradoxe Anforderungen der Unionsgerichte
- III. Erstreckung rechtswidrig gewährter Beihilfen auf die benachteiligten Konkurrenten
- 1. Sinn und Zweck der Beihilfenrückforderung
- 2. Grundsätzliche Zulässigkeit alternativer Abhilfemaßnahmen
- 3. Vorteilserstreckung als Abhilfemaßnahme
- a) Zulässigkeit der Erstattung beihilfenrechtswidriger Sonderbelastungen
- b) Zulässigkeit der Ausdehnung beihilfenrechtswidriger Verschonungssubventionen
- aa) Vorteilserstreckung durch die Finanzgerichte
- bb) Vorteilserstreckung bei Einzelbeihilfen
- cc) Vorteilserstreckung durch die einzelnen Finanzbehörden
- dd) Anordnung der Vorteilserstreckung durch das BMF
- (1) Rechtsmethodische Begründung der Vorteilserstreckung
- (2) Kompetenzüberschreitung der Finanzverwaltung
- ee) Vorteilserstreckung bei Beihilferegelungen durch den Steuergesetzgeber
- (1) Rückwirkende Beseitigung des Tatbestandes des Beihilfenverbots
- (i) Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers und Vorbehalt des finanziell Möglichen
- (ii) Zeitliche Dimension der Vorteilserstreckung
- (iii) Berücksichtigung der Rechtswidrigkeitszinsen
- (iv) Verfahrensrechtliche Umsetzung
- (v) Zwischenergebnis
- (2) Mögliche Erhöhung der Wettbewerbsverzerrung auf dem Binnenmarkt unbeachtlich
- (3) Notifikationsverfahren wird nicht entbehrlich
- (4) Wegfall etwaiger Sanktionswirkung unbeachtlich
- (5) Effektivere und schonendere Abhilfemaßnahme
- (6) Konsequenz der gleichheitsrechtlichen Dimension des Beihilfenverbots
- (7) Auflösung möglicher widersprüchlicher Konsequenzen bei gleichzeitigem Verstoß gegen Grundfreiheiten und Beihilfenverbot
- ff) Ergebnis
- 4. Pflicht des Gesetzgebers zur Erstreckung beihilfenrechtswidriger Verschonungssubventionen
- a) Konsequenz der gleichheitsrechtlichen Dimension
- aa) Pflicht zur Erstreckung des Vorteils bei Verstößen gegen die Grundfreiheiten
- bb) Pflicht zur Erstreckung des Vorteils bei Verstößen gegen Art. 3 Abs. 1 GG
- cc) Übertragung dieser Grundsätze auf das Beihilfenrecht
- b) Auswirkungen auf das unionsrechtliche Vertrauensschutzkonzept
- c) Schaffung von Anreizen zum unionsrechtskonformen Verhalten
- d) Kein Entgegenstehen der nationalen Steuer- und Budgethoheit
- e) Unmöglichkeit als äußerste Grenze
- IV. Fazit zu D.
- E. Thesenartige Zusammenfassung der Ergebnisse
- Literaturverzeichnis
- Reihenübersicht
A. Problemaufriss
I. Bedeutung des Beihilfenverbots für den Europäischen Binnenmarkt
Die Errichtung eines Binnenmarktes ist eines der wesentlichen Ziele der Europäischen Union.1 In diesem Zusammenhang hat sich die Union dazu verpflichtet, auf „eine in hohem Maße wettbewerbsfähige soziale Marktwirtschaft“ hinzuwirken.2 Im Gegensatz zu der vom Bundesverfassungsgericht für das Grundgesetz angenommenen wirtschaftspolitischen Neutralität3 bekennt sich das Unionsrecht ausdrücklich zum Grundsatz einer „offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb“.4 Dies erfordert Regelungen, die den Wettbewerb innerhalb des Europäischen Binnenmarktes vor Verfälschungen schützen.5 Diesem Umstand tragen zum einen solche Regelungen Rechnung, die bestimmte Verhaltensweisen der am Markt teilnehmenden Unternehmen unterbinden (sog. unternehmensbezogene Regelungen). Dazu gehören insbesondere das Kartellverbot (Art. 101 AEUV), das Missbrauchsverbot einer marktbeherrschenden Stellung (Art. 102 AEUV) sowie die Fusionskontrolle.6 Zum anderen dient das unionsrechtliche Beihilfenrecht (Art. 107 bis 109 AEUV) der Sicherung des Wettbewerbs vor Verfälschungen durch staatliche Interventionen (sog. staatsbezogene Regelungen).7 Adressaten des Beihilfenrechts sind, im Gegensatz zu den unternehmensbezogenen Wettbewerbsvorschriften, allein die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, nicht dagegen die miteinander konkurrierenden Unternehmen.8
Art. 107 Abs. 1 AEUV statuiert ein grundsätzliches Verbot staatlicher Beihilfen.9 Hintergrund ist, dass staatliche Beihilfen den freien Wettbewerb verzerren. Sie verschaffen Einzelnen Vorteile, die nicht auf eigener Leistung beruhen,10 führen daher zur Chancenungleichheit unter den im Wettbewerb stehenden Unternehmen und befördern zugleich einen schädlichen Staatenwettbewerb in Form eines unkontrollierbaren Subventionswettlaufs zwischen den Mitgliedstaaten.11 Des Weiteren tangieren sie regelmäßig die Entfaltung der europäischen Grundfreiheiten,12 die ihrerseits unmittelbar der Verwirklichung des Binnenmarktziels dienen.13 Das Beihilfenverbot bildet insoweit die „Kehrseite der Medaille“ bzw. den „Spiegel“ zu den europäischen Grundfreiheiten, mit denen die Errichtung von Hindernissen für grenzüberschreitende Tätigkeiten verhindert werden soll.14 Ein einheitlicher Wirtschaftsraum kann nur funktionieren, wenn dort Wettbewerbsneutralität der finanziellen staatlichen Rahmenbedingungen gewährleistet ist (sog. „level playing field“).15 Das Beihilfenverbot ist deshalb von elementarer Bedeutung für den Europäischen Binnenmarkt.16
II. Bedeutung des nationalen Steuerrechts für die Mitgliedstaaten der Europäischen Union
Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union begreifen ihre Fiskalhoheit als Kernbestand nationaler Souveränität.17 Es darf somit nicht verwundern, dass sich das Steuerrecht nach der unionsrechtlichen Kompetenzverteilung weitestgehend im ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten befindet. Diese Rechtsmaterie ist außerdem gem. Art. 114 Abs. 2 AEUV explizit aus dem Anwendungsbereich der Ermächtigung zur Rechtsangleichung nach Art. 114 Abs. 1 AEUV ausgenommen, sodass Harmonisierungen im direkten Steuerrecht nur vereinzelt erfolgten.18 Lediglich in Bezug auf die indirekten Steuern beinhaltet Art. 113 AEUV einen Harmonisierungsauftrag. Infolgedessen ist der größte Teil des materiellen Umsatzsteuerrechts mittlerweile unionsrechtlich determiniert.19 Im Übrigen ist eine Steuerrechtsvereinheitlichung kein eigenständiges Unionsziel.20 Die Europäische Union ist keine „Steuerrechtsunion“.21
Das Steuerrecht ist ein Rechtsgebiet, welches maßgeblich der Erfüllung staatlicher Aufgaben dient.22 Der Vorstellung der Finanzverfassung des Grundgesetzes entspricht es, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden primär aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmenquellen erfolgt (sog. Prinzip des Steuerstaates).23 Da der Staat weitgehend auf die Deckung seines Finanzbedarfs durch staatseigene Unternehmen verzichtet und den Markt im Wesentlichen der privaten Hand überlässt, ist dieser auf die Erhebung von Steuern angewiesen.24
Neben dem Fiskalzweck ist das Steuerrecht eines der wichtigsten Instrumente zur politischen Gestaltung.25 Mithilfe von Steuererleichterungen und den damit einhergehenden Anreizen kann der Staat in besonderem Maße in den Wirtschaftsablauf lenkend eingreifen.26 Die Wahl eines Staates als Standort für die Niederlassung von Unternehmen hängt neben einer qualifizierten Arbeitnehmerschaft, der Infrastruktur, der Kundennähe und der Rechtssicherheit insbesondere auch von günstigen steuerrechtlichen Rahmenbedingungen ab.27 In ihrer wirtschaftlichen Wirkung kann mit steuerlichen Vergünstigungen dasselbe Ziel erreicht werden wie mittels Direktsubventionen. So vermag der Staat das Ziel der finanziellen Förderung bestimmter Wirtschaftsteilnehmer oder Produkte entweder in der Weise zu erreichen, dass aus dem Staatshaushalt offene Finanzhilfen gewährt werden, oder der Staat auf die Erhebung von Steuern partiell verzichtet.28 Das Bundesverfassungsgericht hat die grundsätzliche Zulässigkeit von Subventionierungen im Wege der Steuergesetzgebung bestätigt.29 § 3 Abs. 1 Hs. 2 AO hält auf einfach-gesetzlicher Ebene ausdrücklich fest, dass die Erzielung von Einnahmen im Steuerrecht Nebenzweck sein kann.
III. Bindung an die unionsrechtlichen Maßstäbe auch im Steuerrecht
Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union müssen ihre Befugnisse auch im steuerlichen Bereich, ungeachtet der ihnen zustehenden Fiskalhoheit, stets unter Wahrung des Unionsrechts ausüben.30 Dem nationalen Gestaltungsraum werden im Steuerrecht primärrechtlich vor allem durch die Grundfreiheiten Grenzen gesetzt.31 Zunehmenden Einfluss auf die nationalen Steuerrechtssysteme gewinnt darüber hinaus das Verbot staatlicher Beihilfen. Die Judikatur des Europäischen Gerichtshofs wirkt nicht nur mittels der Grundfreiheiten, sondern auch des Beihilfenrechts in großem Umfang auf die steuerlichen Rechtsordnungen der einzelnen Mitgliedstaaten ein.32 Im Beihilfenrecht kommt zudem der Europäischen Kommission eine herausragende Stellung zu, die über besondere Befugnisse im Zusammenhang mit der Beihilfenkontrolle verfügt,33 die sie über die Jahre zunehmend ausübt.34 Es ist sogar die Rede von der neuen „Wunderwaffe“ für die Kontrolle der nationalen Steuergesetze.35
Der Beihilfenbegriff in Art. 107 Abs. 1 AEUV ist weit zu verstehen („Beihilfen gleich welcher Art“), sodass dieser nicht nur Subventionen in Form direkter finanzieller Zuschüsse beinhaltet, sondern auch solche staatlichen Maßnahmen, die in verschiedensten Formen Belastungen vermindern, die der Begünstigte „normalerweise“ zu tragen hätte.36 Vom Anwendungsbereich des Beihilfenverbots sind somit auch steuerliche Vergünstigungen (sog. Verschonungssubventionen37) erfasst. Einen Vorbehalt vom Beihilfenverbot zugunsten des Steuerrechts gibt es nicht.38 Das Beihilfenverbot differenziert weder nach den Gründen noch nach den Zielen einer Maßnahme; entscheidend sind allein die Wirkungen.39
Der Gestaltungsspielraum des nationalen Steuergesetzgebers und das Effektivitätsprinzip zur Verwirklichung des Binnenmarktes stehen in einem Spannungsverhältnis zueinander.40 Obwohl die unionsrechtliche Beihilfenkontrolle in die Haushalts- und Ausgabenpolitik der Mitgliedstaaten eingreift, ist diese als solche jedoch nicht ihr Kontrollgegenstand.41 Das Beihilfenverbot ist auch kein Harmonisierungsinstrument. Es ist weder dazu geeignet noch dazu bestimmt, eine Vereinheitlichung im Bereich der direkten Unternehmensbesteuerung herbeizuführen.42 Spürbare Einschnitte in den gesetzgeberischen Gestaltungsspielraum mögen rechtspolitisch beklagenswert sein, sie sind jedoch Konsequenz einer supranationalen Rechtsordnung, der sich die Mitgliedstaaten unterworfen haben.43 Die primärrechtlichen Rechtsmaßstäbe, zu denen auch das Beihilfenverbot gehört, beanspruchen nach Maßgabe des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts auch in mitgliedstaatlich vorbehaltenen Kompetenzbereichen wie dem Steuerrecht Beachtung.44 Dies gilt sowohl für die Ebene der Rechtsetzung als auch die der Rechtsanwendung. Im Steuerrecht bedeutet das konkret, dass der Steuergesetzgeber sowie die Finanzbehörden und Finanzgerichte an die unionsrechtlichen Vorgaben des Beihilfenverbots gebunden sind.45 Die Pflicht, das Beihilfenverbot zu beachten, folgt bei genauer dogmatischer Betrachtungsweise zwar nicht unmittelbar aus Art. 107 Abs. 1 AEUV. Denn anders als zum Beispiel die Grundfreiheiten46 ist das Beihilfenverbot für sich allein innerstaatlich kein unmittelbar anwendbares Recht.47 Aufgrund der Existenz von Ausnahmevorschriften in den Absätzen 2 und 3 des Art. 107 AEUV gilt das Beihilfenverbot nicht vorbehaltlos und damit weder absolut noch unbedingt.48 Die mitgliedstaatliche Pflicht, die Grenzen des Beihilfenverbots stets zu beachten, resultiert aber aus Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV.49 Danach darf der einzelne Mitgliedstaat eine beabsichtigte Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen erst durchführen, wenn die Europäische Kommission über dessen Beihilfenrechtskonformität entschieden hat (sog. Durchführungsverbot).50 Der in Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV erwähnte Begriff „Beihilfe“ stimmt inhaltlich mit demjenigen des Art. 107 Abs. 1 AEUV überein.51 Das Durchführungsverbot ist innerstaatlich unmittelbar anwendbar52 und verleiht darüber hinaus den Konkurrenten der Beihilfenempfänger ein subjektives Recht auf dessen Einhaltung.53
IV. Rückforderung als Rechtsfolge des Verstoßes gegen das unionsrechtliche Durchführungsverbot
Verstößt ein Mitgliedstaat gegen das Durchführungsverbot, dann ist dieser grundsätzlich verpflichtet, die gewährte Beihilfe nebst Zinsen vom Begünstigungsempfänger zurückzufordern.54 Die Aufhebung einer Beihilfe im Wege der Rückforderung sei nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs die „logische Folge“ der Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit, um die frühere Wettbewerbssituation wiederherzustellen.55 Selbst wenn die Beihilfenrückforderung die Insolvenz des Begünstigungsempfängers nach sich zieht, sei diese durchzuführen.56 Erfolgsaussichten der Begünstigungsempfänger, sich unter Berufung auf Vertrauensschutz und Rechtssicherheit einer Rückforderungspflicht zu entziehen, sind vor dem Hintergrund der strengen Maßstäbe des EuGH – auch im Steuerrecht – faktisch nicht vorhanden.57 Im Steuerrecht folgt danach aus dem Verstoß gegen das Durchführungsverbot die mitgliedstaatliche Pflicht, die unionsrechtswidrig begünstigten Steuerpflichtigen nachträglich für den Begünstigungszeitraum zu belasten, ungeachtet jeglicher Bestandskraft etwaiger Steuerverwaltungsakte.58
Die beihilfenrechtliche Rechtsfolge ist speziell im Steuerrecht problematisch. Das materielle Steuerrecht ist typischerweise von Belastungsdifferenzierungen geprägt.59 Die Vielfalt an Unternehmensbegünstigungen im Steuerrecht ist groß.60 Die gesetzlichen Steuervorschriften werden von den Wirtschaftsteilnehmern im Rahmen ihrer unternehmerischen Aktivitäten regelmäßig berücksichtigt. Betriebliche Entscheidungen, wie etwa die Wahl der Rechtsform (Personengesellschaft oder Kapitalgesellschaft), über Investitionen, die Standortwahl, die Art der Finanzierung (Eigen- oder Kreditfinanzierung oder Leasing) etc., spielen bei der Steuerplanung eines Unternehmens eine bedeutende Rolle.61 Die Qualifizierung einer Steuervergünstigung als staatliche Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV kann nicht stets unzweifelhaft und damit rechtssicher vorherbestimmt werden.62 Der Tatbestand des Beihilfenverbots ist sehr weitreichend und insbesondere die Bestimmung der Selektivität einer steuerlichen Vergünstigung – d.h. ob die steuerliche Regelung nur „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“63 begünstigt – ist schwierig.64 Die Begünstigungsempfänger können selbst bei professioneller Beratung den Beihilfecharakter einer Steuernorm nicht immer erkennen, sodass sie sich deshalb oftmals auch gar nicht bewusst sind, eine unionsrechtswidrige Beihilfe zu erhalten.65 Sofern der Steuerpflichtige an der Beihilfenrechtskonformität einer gesetzlichen Steuervergünstigung Zweifel hat, dann kann er im Fall der Verwirklichung des Steuertatbestands den Erhalt der Beihilfe nicht vermeiden oder diese ablehnen.66 Die nach Art. 108 Abs. 3 Satz 1 AEUV erforderliche Anmeldung kann der Begünstigungsempfänger nicht vornehmen, um entweder Rechtssicherheit zu erlangen, dass es sich bei der in Anspruch genommenen Steuervergünstigung um keine Beihilfe handelt, oder um die Begünstigung mittels Genehmigung durch die Europäische Kommission nachträglich zu legalisieren.67 Dem Steuerpflichtigen bleibt im Fall von beihilfenrechtlichen Zweifeln an einer Steuervergünstigung allein die Möglichkeit, den begünstigenden Steuertatbestand bewusst nicht zu verwirklichen, um das Risiko einer etwaigen Nachbesteuerung zu vermeiden.68 Dies wiederum zwingt die Unternehmen zu steuerineffizienten Gestaltungen. Das Unionsrecht hat bisher noch keine überzeugenden Antworten auf diese Unzulänglichkeiten des unionsrechtlichen Beihilfenrechts gefunden.69
Darüber hinaus ist kritisch zu hinterfragen, ob dem Rechtsfolgenregime des Beihilfenrechts eine angemessene Risikoverteilung bei der Folgenverantwortung zugrunde liegt. Adressaten des Beihilfenrechts sind die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, nicht dagegen die Begünstigungsempfänger.70 Die negativen Konsequenzen des Verstoßes gegen die unionsrechtlichen Vorgaben treffen wiederum nicht die für die Einhaltung verantwortlichen Mitgliedstaaten, sondern vielmehr die der Rückforderung unterliegenden Beihilfenempfänger. Nicht selten führt die Rückforderung von Beihilfen zum Entzug der wirtschaftlichen Existenzgrundlage der betroffenen Unternehmen.71 Die Mitgliedstaaten tragen dagegen kein finanzielles Risiko bzw. es droht keine Sanktion, wenn sie unionsrechtswidrige Beihilfen gewähren.72 Im Gegenteil: Zum einen sind sie bei der Rückforderung nicht nur verpflichtet, den nominellen Beihilfenvorteil abzuschöpfen, sondern darüber hinaus noch Zinsen hieraus.73 Der temporäre Abfluss der staatlichen Finanzmittel wird also vollständig kompensiert. Zum anderen werden die Mitgliedstaaten auch noch für den von ihnen begangenen Rechtsverstoß „belohnt“. Denn sie können mithilfe der Gewährung von (Steuer-)Beihilfen zunächst bestimmte wirtschaftspolitische Ziele verfolgen (Förderung von Konsum, die Schaffung von Arbeitsplätzen etc.) und anschließend den Rückforderungsbetrag anderweitig investieren.74 Verstöße gegen die beihilfenrechtlichen Vorschriften können sich für den vertragsbrüchigen Mitgliedstaat folglich sogar doppelt lohnen.75
Die Mitgliedstaaten werden durch die Entkoppelung von Fehlverhalten und wirtschaftlichen Folgen dazu verleitet, rechtswidrige Lenkungsnormen zu erlassen, da sie nachträglich durch die Rückforderung von der Beihilfengewährung profitieren.76 Die Beihilfenrückforderung als Rechtsfolge des Verstoßes gegen das Durchführungsverbot ist unter Anreizgesichtspunkten ein „offensichtlicher Webfehler“ des Beihilfenrechts.77
1 Siehe Art. 3 Abs. 3 Uabs. 1 Satz 1 EUV; zum Binnenmarkt als Rechtsbegriff siehe etwa Hatje, in: Schwarze, Art. 26 AEUV Rn. 5 ff.
2 Siehe Art. 3 Abs. 3 Uabs. 1 Satz 2 EUV.
3 BVerfG, Urteil vom 20.7.1954, 1 BvR 459/52 u.a., BVerfGE 4, 7, 17 f.; BVerfG, Urteil vom 1.3.1979, 1 BvR 532, 533/77, 419/78 und 1 BvL 21/78, BVerfGE 50, 290, 338.
4 Siehe Art. 119 Abs. 1 AEUV sowie Art. 120 S. 2 AEUV; Koenig/Schreiber, Europäisches Wettbewerbsrecht, S. 2.
5 Koenig/Schreiber, Europäisches Wettbewerbsrecht, S. 1; Protokoll über den Binnenmarkt und den Wettbewerb, Abl. (EU) 2007, C 306, S. 156: „[…] UNTER BERÜCKSICHTIGUNG der Tatsache, dass der Binnenmarkt, wie er in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union beschrieben wird, ein System umfasst, das den Wettbewerb vor Verfälschungen schützt […]“. In Art. 3 Abs. 1 lit. g) EG a.F. war noch die ausdrückliche Vorgabe enthalten, „ein System, das den Wettbewerb innerhalb des Binnenmarkts vor Verfälschungen schützt“, zu schaffen. Die Streichung hat materiell keine Folgen, da diese Vorgabe nunmehr in den Protokollen zu den Europäischen Verträgen enthalten ist; näher dazu: Basedow, EuZW 2008, 225; Behrens, EuZW 2008, 193.
6 VO (EG) Nr. 139/2004 vom 20.1.2004 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. (EG), L 24/1 (sog. „EG-Fusionskontrollverordnung“); zum Verhältnis der Fusionskontrolle zu Art. 101 und 102 AEUV siehe Schuhmacher, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 101 AEUV Rn. 43 f.; Schröter/Bartl, in: von der Groeben/Schwarze/Hatje, Art. 102 AEUV Rn. 43, 44.
7 Haratsch/Koenig/Pechstein, Europarecht, Rn. 1164, 1261; Koenig/Schreiber, Europäisches Wettbewerbsrecht, S. 217; Bekanntmachung der Kommission vom 23.7.2019 über die Rückforderung rechtswidriger und mit dem Binnenmarkt unvereinbarer staatlicher Beihilfen, Abl. (EU), C 247/1, Rn. 10.
8 Beljin, in: Schulze/Zuleeg/Kadelbach, § 28 Rn. 42; Koenig/Schreiber, Europäisches Wettbewerbsrecht, S. 3; Mestmäcker/Schweitzer, in: Immenga/Mestmäcker, Abschnitt A. Die Beihilfenregeln im System des AEUV Rn. 2; zur Reichweite des Staates als Adressat des unionsrechtlichen Wettbewerbsrechts außerhalb des Beihilfenrechts siehe etwa Schwarze, EuZW 2000, 613 f.
9 EuGH, Urteil vom 22.3.1977, Steinike & Weinlig, Rs. 78/76, ECLI:EU:C:1977:52, Rn. 6, 8; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 107 AEUV Rn. 1, 9 m.w.N.; von Wallenberg/Schütte, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Art. 107 AEUV Rn. 15. Vereinzelt ist auch von einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt die Rede, siehe beispielsweise Englisch, in: Schaumburg/Englisch, Rn. 9.58 sowie Hey, in: Tipke/Lang, § 19 Rn. 81.
10 Mestmäcker/Schweitzer, in: Immenga/Mestmäcker, Abschnitt A. Die Beihilfenregeln im System des AEUV Rn. 4.
11 Mestmäcker/Schweitzer, in: Immenga/Mestmäcker, Abschnitt A. Die Beihilfenregeln im System des AEUV Rn. 1; Frenz, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 3.
12 Frenz, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 6 f.; ders., EWS 2020, 76 spricht von einem faktischen Zusammenhang zwischen Beihilfenrecht und Grundfreiheiten; zum Verhältnis von Beihilfenrecht und Grundfreiheiten siehe unten Abschnitt C. IV. 2.
13 Frenz, Europäische Grundfreiheiten, Rn. 269; ders., EWS 2020, 76.
14 Schlussanträge des GA Wathelet vom 28.7.2016 zu Kommission/World Duty Free Group, verb. Rs. C-20/15 P und C-21/15 P, ECLI:EU:C:2016:624, Rn. 137.
15 Soltész, EuZW 2016, 846, 849; Frenz, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 3.
16 Kühling, in: Streinz, Art. 107 AEUV Rn. 1; Cremer, in: Calliess/Ruffert, Art. 107 AEUV Rn. 5; Frenz, Beihilfe- und Vergaberecht, Rn. 3; Reimer, HFSt 6 (2017), 241, 242 spricht sogar von „Kronjuwelen des Binnenmarkts“.
17 Grube, Der Einfluss des unionsrechtlichen Beihilfenverbots auf das deutsche Steuerrecht, S. 25; Kube, in: Schön/Heber, Grundfragen des Europäischen Steuerrechts, S. 41 f.
18 Nennenswert sind in diesem Zusammenhang etwa die sog. Mutter-Tochter-Richtlinie (90/435/EWG, erweitert durch 2003/123/EG), die Fusionsrichtlinie (90/434/EWG), das Schiedsabkommen (90/436/EWG), die Zins- und Lizenzgebührenrichtlinie (2003/49/EWG), die Richtlinie über Verfahren zur Beilegung von Besteuerungsstreitigkeiten in der Europäischen Union (2017/1852/EU) sowie die Richtlinien gegen Steuervermeidungspraktiken sog. ATAD I (2016/1164/EU) und ATAD II (2017/952/EU).
19 Dazu Englisch, in: Tipke/Lang, § 17 Rn. 6.
20 Khan, in: Geiger/Khan/Kotzur/Kirchmair, Art. 110 AEUV Rn. 1.
21 Gröpl, in: Dauses/Ludwigs, Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, J. Steuerrecht Rn. 17; Haase, § 6 Rn. 795 m.w.N.; Kokott, Das Steuerrecht der Europäischen Union, § 5 Rn. 6.
22 P. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, HStR, Band IV, § 88 Rn. 45 f.; Kube, in: Becker/Schön, Steuer- und Sozialstaat im europäischen Systemwettbewerb, S. 99 m.w.N.
23 BVerfG, Beschluss vom 8.6.1988, 2 BvL 9/85 und 3/86, BVerfGE 78, 249, 266 f.; Seiler, in: Dürig/Herzog/Scholz, Art. 105 GG Rn. 41 f.
Details
- Seiten
- 238
- Jahr
- 2024
- ISBN (PDF)
- 9783631919514
- ISBN (ePUB)
- 9783631919521
- ISBN (Hardcover)
- 9783631919415
- DOI
- 10.3726/b21871
- Sprache
- Deutsch
- Erscheinungsdatum
- 2024 (Juli)
- Schlagworte
- alternative Rechtsfolge Vorteilserstreckung Folgenverantwortung im EU-Beihilfenrecht Vertrauensschutz Nachbesteuerung Selektivität Verschonungssubvention steuerliche Begünstigung Durchführungsverbot Beihilfenverbot staatliche Beihilfe
- Erschienen
- Berlin, Bruxelles, Chennai, Lausanne, New York, Oxford, 2024, 238 S., 1 s/w Abb., Tab.
