Stiftungen und Sparkassen

Einleitung

A. Problemstellung

Das Stiftungswesen der Sparkassen in Deutschland hat eine lange Tradition.¹ Seine Anfänge finden sich in den Tätigkeiten der Sparkassen in der Rechtsform der Stiftung Ende des 18. Jahrhunderts.² In Norddeutschland wurde bei privaten Gründungen von Sparkassen vielerorts die Rechtsform der Stiftung gewählt.³ Die Zahl der privaten Sparkassen, die in der Rechtsform der Stiftung betrieben wurden, verringerte sich im Laufe der Zeit jedoch erheblich. Von sechs Sparkassen im Jahr 1960 existierten im Jahr 2003 nur noch die Sparkasse zu Lübeck und die Sparkasse zu Bredstedt.⁴ Diese gliederten ihren Bankbetrieb zum 1. Januar 2004 in eine Aktiengesellschaft aus.⁵ Seitdem gibt es keine Sparkassen in Deutschland mehr, die originär als Stiftung tätig sind.⁶ Wenn die Sparkassen auch nicht mehr in der Rechtsform der Stiftung existieren, ist deren Wechselbeziehung gleichwohl geblieben. Neben dem Betrieb des Bankgeschäfts in der Rechtsform der Stiftung war das Verhältnis von Stiftungen und Sparkassen durch das Engagement der Sparkassen für das Gemeinwohl durch Stiftungen geprägt. Bereits im 19. Jahrhundert errichteten die ersten Sparkassen Stiftungen.⁷ So wurde 1869 die Sparkassen-Stiftung der Sparkasse Flensburg gegründet. Sie hatte die Aufgabe, unverheiratete und in Not geratene Töchter Flensburger Bürger zu unterstützen.⁸ Das Engagement der Sparkassen in Stiftungen ist in den letzten drei Jahrzehnten gewachsen.⁹ Jede achtundzwanzigste Stiftung in Deutschland geht ←23 | 24→derzeit auf die Initiative der Sparkassen-Finanzgruppe zurück.10 Insgesamt gibt es in Deutschland um die 750 Sparkassen-Stiftungen.¹¹ Diese verfügten zum Jahresende 2019 über ein Gesamtkapital von 2,74 Milliarden Euro.¹² Von den Sparkassen-Stiftungen werden dabei jährlich rund 74 Millionen Euro für gemeinnützige Zwecke ausgeschüttet.¹³ Hieraus wird erkennbar, dass den Sparkassen als Stiftern in Deutschland eine wichtige Funktion zukommt.

Die Sparkassen als öffentlich-rechtliche Anstalten stellen eine besondere Art Stifter dar. Sie sind Teil der öffentlichen Hand und unterliegen bei ihren Tätigkeiten den besonderen Bindungen des Verwaltungsprivatrechts.¹⁴ Dieser Besonderheit Rechnung tragend widmet sich die folgende Untersuchung der Beziehung von Stiftungen und Sparkassen im Hinblick auf die rechtliche Zulässigkeit der Errichtung von Stiftungen durch die Sparkassen und die Möglichkeiten der Ausgestaltung des Verhältnisses in der Praxis. Hierzu werden zunächst die Besonderheiten der Stiftungen aufgrund der Errichtung durch die Sparkassen als öffentlich-rechtliche Anstalten dargelegt. Neben der Errichtung ist die Verwaltung der Stiftungen zu betrachten. Trotz des vielfältigen Engagements der Sparkassen in Stiftungen fehlt es bisher an einer umfassenden rechtlichen Analyse ihrer Stiftungstätigkeit. Weiterhin bietet die besondere Rolle des Stifters als juristische Person des öffentlichen Rechts über ihren originären Wirkungskreis als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts hinaus Möglichkeiten der Gestaltung im Interesse des Gemeinwohls. Die Sparkassen haben deshalb wie jeder Stifter ein Interesse an der Ausgestaltung und der Entwicklung der Stiftung.¹⁵

Teil 1: Stiftungen und Sparkassen – gleichartig oder verschieden?

Eingangs werden die den beiden Rechtssubjekten Stiftungen und Sparkassen zugrundeliegenden Ideen sowie ihre Rechtsformen und Aufgabenwahrnehmungen betrachtet. Dies erfolgt im Hinblick auf die Frage, ob die Interessen und Tätigkeiten der Sparkassen mit der Rechtsform der von ihnen initiierten selbstständigen Stiftung des bürgerlichen Rechts vereinbar sind.

B. Gang der Untersuchung

Im ersten Teil werden Stiftungen und Sparkassen in ihren wesentlichen rechtlichen Ausprägungen vorgestellt. Dabei sollen die Rechtsformen, die ihnen zugrundeliegenden charakteristischen Merkmale sowie Gemeinsamkeiten und Unterschiede herausgestellt werden. Im zweiten Teil wird die Errichtung der Sparkassen-Stiftungen dargestellt. Es werden die Voraussetzungen und die Besonderheiten der Errichtung einer Stiftung durch die Sparkassen aufgezeigt. Sodann werden im dritten Teil die Förderung des Stiftungszwecks, die laufende Vermögensverwaltung sowie Haftungsfragen untersucht. Schließlich widmet sich der vierte Teil zwei aktuellen Rechtsfragen: Vor dem Hintergrund von Fusionen von Sparkassen und kommunalen Gebietsreformen sollen Gestaltungsmöglichkeiten für die Sparkassen-Stiftungen analysiert werden. Weiterhin ist in den Blick zu nehmen, welcher Transparenz die Sparkassen als Stifter und ihre Stiftungen unterliegen. Vor diesem Hintergrund werden Auskunftsrechte von Privatpersonen sowie von Gemeinderatsmitgliedern gegenüber den Sparkassen und gegenüber den Sparkassen-Stiftungen betrachtet.

A. Stiftungen

Der Begriff der Stiftung ist bisher nicht im Gesetz legaldefiniert. Er stammt aus dem Hochmittelalter vom althochdeutschen Wort ‚stiftungha‘ und bezeichnet eine Tätigkeit des Bauens, Gründens, Schaffens, Erlassens, Anstiftens sowie Schenkens.¹⁶ Die Idee einer Stiftung hat es zu allen Zeiten und in den ←25 | 26→unterschiedlichsten Kulturen gegeben.17 Ihr liegt die Überlegung zugrunde, dauerhaft Vermögensmassen für einen bestimmten Zweck zu widmen.¹⁸ Stiftungen haben sich den jeweiligen Bedürfnissen und Rahmenbedingungen angepasst. Sie haben sich über die Jahrhunderte immer wieder neu erfunden und zu ihrer heutigen Rechtsform entwickelt.¹⁹ Es soll daher zunächst ein Blick auf die historische Entwicklung des Rechtsmodells geworfen werden, um im Anschluss die heutigen charakteristischen Eigenschaften einer Stiftung darzustellen.

I. Historische Entwicklung des Rechtsmodells

Die heute in Deutschland verbreiteten Stiftungen haben ihre Anfänge im Zeitalter der Aufklärung.²⁰ Zunächst gab es seit dem 5./6. nachchristlichen Jahrhundert die Stiftung zur Verfolgung von piae causae.²¹ Bei piae causae handelte es sich um kirchlich-religiöse und soziale Zuwendungen für Seelenmessen, für Christus und die Heiligen, für Kirchen und kirchliche Anstalten, für die Armen sowie für das öffentliche Wohl.²² Die Kirche lehrte, dass jeder Christ für sein Seelenheil einen Teil seines Vermögens durch Schenkung oder Zuwendung von Todes wegen für diese Zwecke zur Verfügung stellen sollte.²³ Im Zeitalter der Aufklärung kam die Förderung des Gemeinwohls (utilitas publica) als Stiftungszweck hinzu.²⁴ In dessen Folge verlor das Stiftungsrecht seine sakralen und metaphysischen Bezüge.²⁵ Dieser Wandel führte zu einer ersten Kodifikation des modernen Stiftungsrechts im Allgemeinen Preußischen Landrecht von 1794 (ALR). Das ALR sorgte für eine Zusammenführung aller Staatsgewalt beim König, wobei der Staatsgewalt insgesamt ein wesentlicher Einfluss auf das ←26 | 27→Stiftungsrecht zugesichert wurde.26 Nützliche Stiftungen, nach damaligem Verständnis ein Zusammenspiel aus Fürsorge, Kultus und Wohltätigkeit, wurden gefördert und ihre Verwaltung sowie ihr Schicksal wurden dem Staat auferlegt.²⁷

Nach den Anfängen der Verrechtlichung des Stiftungswesens in der Epoche der Aufklärung stellte das 19. Jahrhundert ein weiteres wichtiges Zeitalter für Stiftungen in Deutschland dar. In dieser Zeit bildeten sich zwei wesentliche Merkmale der Stiftung heraus. Zum einen entstand die Stiftung als selbstständige Rechtspersönlichkeit.²⁸ Dies geht auf die Lehre der selbstständigen Rechtspersönlichkeit zurück, die vor allem von Friedrich Carl von Savigny (1779–1861) geprägt wurde.²⁹ Savigny sah in seiner Fiktionstheorie die juristische Person als ein von der Rechtsordnung für juristische Konstruktionen geschaffenes fiktives Gedankengebilde an.³⁰ Ausgehend vom Bild der natürlichen Person übertrug er ihre Handlungsmöglichkeiten auf den Personenverband sowie die Vermögensgesamtheit und verlieh diesen Gebilden damit eine künstliche Vermögensfähigkeit.³¹ Mit der Anerkennung der eigenen Rechtspersönlichkeit der Stiftung ging die Frage nach der Genehmigungsbedürftigkeit eines solchen Rechtsgebildes einher.³² Die Genehmigung einer Stiftung durch den Staat sah Savigny als zentrales Merkmal an.³³ Bei der Stiftung handele es sich um eine juristische Person. Deren künstliche Rechtsfähigkeit könne nur durch den Willen der ←27 | 28→höchsten Gewalt, also der des Staates existieren.34 Dabei kam es Savigny neben der Bekanntmachung der Entstehung einer juristischen Person vor allem darauf an, eine staatliche Kontrolle zu gewährleisten.³⁵ Mit dem Inkrafttreten des BGB wurden Regelungen zum Stiftungsgeschäft gesetzlich verankert und die Länder bekamen den Auftrag, Ausführungsgesetze zu erlassen, die die Genehmigungsbedürftigkeit regeln sollten.³⁶

Im Jahr 2002 kam es zu einer wichtige Neuausrichtung des Stiftungsrechts.³⁷ Das Gesetz zur Modernisierung des Stiftungsrechts hat den Zweck verfolgt, das materielle Stiftungsrecht zu modernisieren und zur Förderung des Stiftungswesens beizutragen.³⁸ Dies führte zu einer Unitarisierung des Stiftungsrechts.³⁹ Wesentliche Änderungen waren der Rechtsanspruch auf Anerkennung der Stiftung und eine bundeseinheitliche Bestimmung der materiell-rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen einer Stiftung.⁴⁰

II. Rechtsmodell in seiner heutigen Form

Die selbstständige Stiftung des bürgerlichen Rechts ist eine juristische Person.⁴¹ Es handelt sich bei ihr um eine mit einem bestimmten Vermögen ausgestattete, rechtsfähige, nicht verbandsmäßig organisierte Institution, die zu einem bestimmten Zweck geschaffen wurde und diesem dauerhaft gewidmet ist.⁴² Ihre ←28 | 29→charakteristischen Strukturmerkmale sind das Stiftungsvermögen, der Stiftungszweck und die Stiftungsorganisation.43 Die Regelungen zur Stiftung bürgerlichen Rechts finden sich de lege lata im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) sowie in den Landesstiftungsgesetzen. Seit geraumer Zeit wird die Neuregelung des Stiftungsrechts im BGB angestrebt.⁴⁴ Im Rahmen der Neuregelung ist beabsichtigt, die Stiftung im BGB im Rahmen der dem Bund zustehenden Gesetzeskompetenz möglichst umfassend zu regeln.⁴⁵ Viele der geplanten bundesrechtlichen Regelungen sollen an schon bestehendes Landesrecht angelehnt werden.⁴⁶

1. Stiftungszweck

Der Stiftungszweck ist das wichtigste Strukturmerkmal der Stiftung und wird wegen seiner weitreichenden Wirkung als die ‚Seele‘ der Stiftung bezeichnet.⁴⁷ Er prägt die Identität der Stiftung.⁴⁸ Zugleich gibt er das Programm für die Funktion ←29 | 30→der Stiftung vor.49 Zwar sind das Stiftungsvermögen und die Stiftungsorganisation ebenfalls unverzichtbare Elemente, jedoch kommt ihnen im Verhältnis zum Stiftungszweck eine untergeordnete Rolle zu.⁵⁰ Er ist nach der Anerkennung der Stiftung im Grundsatz der Disposition des Stifters sowie der Stiftungsorgane entzogen. Nur unter bestimmten engen Voraussetzungen, die nach derzeitigem Recht vornehmlich in den Stiftungsgesetzen der Länder bezeichnet sind (z. B. § 10 StiftG NRW), ist eine Zweckänderung möglich.⁵¹

Der Stifter kann den Stiftungszweck wählen.⁵² Es finden sich weder im BGB noch in den Landesstiftungsgesetzen positive Anforderungen an den Stiftungszweck.⁵³ Die Vorschriften der §§ 80 ff. BGB legen trotz der großen Freiheit des Stifters bei der Wahl des Zwecks drei wesentliche Merkmale fest, die der Stifter zu beachten hat: Das sind erstens die fehlende Gemeinwohlgefährdung, zweitens die Fremdnützigkeit und drittens das Erfordernis der dauerhaften und nachhaltigen Erfüllung des Stiftungszwecks.⁵⁴

Die Stiftung ist zweckneutral und kann sowohl für privatnützige als auch gemeinnützige Zwecke errichtet werden.55 Einzige Einschränkung ist, dass der Stiftungszweck nach § 80 II 1 BGB das Gemeinwohl nicht gefährden darf. Insofern hat sich der Begriff der gemeinwohlkonformen Allzweckstiftung etabliert.⁵⁶ In Anlehnung an das Republikaner-Urteil des OVG Nordrhein-Westfalen und des BVerwG ist eine Gemeinwohlgefährdung anzunehmen, wenn es hinreichend wahrscheinlich ist, dass die Genehmigung der Stiftung und damit die Verfolgung des Stiftungszwecks zu einer Beeinträchtigung von Rechten und Rechtsgütern führen, die unter dem Schutz und auf dem Boden der Rechtsordnung stehen. Das bedeutet, dass schon die hinreichende Gefahr des Umschlagens in rechtswidriges Handeln ausreichend ist.⁵⁷

Die Fremdnützigkeit bedeutet, dass die Stiftung einen außerhalb ihrer selbst und des Stifters liegenden Zwecks erfüllen muss.58 Daher ist eine Stiftung für den Stifter ausgeschlossen.⁵⁹ Bei einer solchen wird die Stiftung zur Verfolgung eigennütziger Zwecke genutzt.⁶⁰ Dies unterliegt rechtlichen Schranken, da ansonsten dem eigenen Wohl dienendes Sondervermögen geschaffen würde, auf das mangels pfändbarer Anteile sowie Ansprüche des Stifters und des Destinatärs nicht von Gläubigern zugegriffen werden kann.⁶¹ Weiterhin darf die Stiftung nicht lediglich den Zweck verfolgen, sich selbst und der Verwaltung ihres eigenen Vermögens zu dienen (sog. Selbstzweckstiftung).⁶² Dies ergibt sich aus §§ 80 ff. BGB, wonach ein Vermögen der Erfüllung eines von ihm vorgegebenen Zwecks zu widmen ist und es somit nur Mittel zur Verwirklichung eines außerhalb seines selbst liegenden Zwecks sein kann.⁶³

Schließlich muss eine dauernde und nachhaltige Erfüllung des Stiftungszwecks nach § 80 II 1 BGB gesichert erscheinen. Das Erfordernis der dauernden Erfüllung des Stiftungszwecks besagt, dass als Stiftungszwecke nur solche infrage kommen, die auf eine gewisse Dauer angelegt sind und mit denen der Wunsch nach einer rechtlichen Verselbstständigung des Stiftungsvorhabens zu einer juristischen Person ←32 | 33→gerechtfertigt erscheint.64 Ausgeschlossen sind somit Stiftungszwecke, die sachlich beschränkt oder zeitlich befristet sind.⁶⁵ Ausnahmsweise sind, wie § 80 II 2 BGB belegt, Verbrauchsstiftungen anerkennungsfähig, bei denen nicht nur die Erträge zur Erfüllung eingesetzt werden, sondern auch das Stiftungskapital selbst.⁶⁶

2. Stiftungsvermögen

Eine Definition des Begriffs des Stiftungsvermögens fehlt in §§ 80 ff. BGB. Er wird bisher entweder in einem weiteren oder einem engeren Sinne verstanden.⁶⁷ Ersterer bezeichnet die verfügbaren Mittel der Stiftung.⁶⁸ Letzterer meint die bei der bzw. für die Errichtung übertragenen Vermögenswerte, die nach den Regeln der Satzung, dem Bundes- und ergänzend dem Landesrecht im Bestand zu erhalten sind.⁶⁹ In diesem Sinne wird Stiftungsvermögen oftmals als Grundstockvermögen bezeichnet.⁷⁰

Das Stiftungsvermögen dient dazu, die Stiftungszwecke auf Dauer verfolgen zu können.71 Die zeitliche Dauer von Stiftungsgestaltungen ist Gegenstand intensiver Auseinandersetzungen.⁷² Heute wird weitgehend anerkannt, dass sich mithilfe der Stiftung ein Stiftungszweck in Ewigkeit erzielen lässt. Dennoch ist der dauerhafte Bestand des Stiftungsvermögens kein konstitutives Element des Stiftungsbegriffs. Auch Verbrauchsstiftungen, bei denen das Stiftungsvermögen im Laufe der Zeit aufgebraucht wird, sind gemäß § 80 II 2 BGB zulässig.⁷³ Der Einsatz des Vermögens kann auf verschiedene Arten erfolgen. Vorrangiger Zweck des Stiftungsvermögens ist es zunächst, mit dem Vermögen der Stiftung Erträge zu erwirtschaften, mit denen die Stiftung ihre Zwecke verfolgen kann.⁷⁴ Das Stiftungsvermögen umfasst Vermögenswerte aller Art wie Bargeld, Wertpapiere, Immobilien, Rechte an Grundstücken sowie Unternehmensanteile.⁷⁵ Die Höhe des Stiftungsvermögens muss nach § 80 II BGB so bemessen sein, dass mit ihm die dauernde und nachhaltige Zweckerfüllung gesichert erscheint. Ein ausreichendes und im Zusammenspiel mit dem Stiftungszweck angemessenes Stiftungsvermögen ist Voraussetzung für die Anerkennung der Stiftung.⁷⁶ Fehlt dieses zeitweilig, führt dies noch nicht zwangsläufig zur Aufhebung der Stiftung. Der Mangel muss jedoch in absehbarer Zeit behoben werden.⁷⁷

3. Stiftungsorganisation

Wesentliches Merkmal einer Stiftung, das diese von anderen juristischen Personen abgrenzt, ist das Fehlen einer verbandsmäßigen Struktur. Anders als ein privatrechtlicher Verein oder eine öffentlich-rechtliche Körperschaft hat eine ←34 | 35→Stiftung keine Mitglieder, von deren Willen die Tätigkeit abhängig ist.78 Einzig der ursprüngliche – im Stiftungsgeschäft und in der Stiftungssatzung niedergelegte – Wille des Stifters bestimmt das Leben der Stiftung. Das Wirken und der Bestand der Stiftung bestimmen sich ausschließlich nach der Organisation der Stiftung, die ihre Grundlage im Gesetz und in der Satzung findet.⁷⁹ Die Organisation gewährleistet die Unabhängigkeit der Stiftung. Sie verhindert das Einwirken von außenstehenden Personen und Institutionen sowohl des Staates als auch des Stifters nach dem Errichtungsakt, sofern der Stifter nicht Organmitglied ist.⁸⁰ Um im Rechtsverkehr handlungsfähig zu sein, muss sich die Stiftung natürlicher Personen bedienen.⁸¹ Die natürlichen Personen treffen die Entscheidungen gemäß der vom Stifter im Stiftungsgeschäft und in der Satzung enthaltenden Vorgaben für die Stiftung und setzen ihre Handlungen um.⁸² Die innere Struktur der Stiftung beschreibt die Stiftungsorganisation.⁸³ Außerdem richten sich nach dem Stiftungszweck sowie der Vermögensausstattung die Bedürfnisse der Stiftung bei der Organisation insbesondere bezüglich der Anzahl und Größe der Organe.⁸⁴ Die Organisationsstruktur der Stiftung bestimmt sich primär aus der Satzung und subsidiär nach dem BGB.⁸⁵ Das BGB enthält in § 81 I 3 Nr. 5 BGB als einziges Pflichtmerkmal der Organisation der Stiftung die Einsetzung eines Vorstandes.⁸⁶ Es können auf den Vorstand gemäß § 86 BGB ←35 | 36→teilweise die Regelungen des Vereinsrechts angewendet werden. Die Verwaltung und die Erfüllung des Stiftungszwecks liegen ausschließlich in den Händen der Stiftungsorgane.87

III. Zusammenfassung

Die Stiftung ist eine juristische Person, die sich im Gebiet zwischen Privatrecht und öffentlichem Recht bewegt. Sie besitzt eine eigene Rechtspersönlichkeit und ist unabhängig von verbandsmäßigen Strukturen. Strukturmerkmale sind die nicht gemeinwohlgefährdenden Zwecke, das Stiftungsvermögen sowie die Organisation.

B. Sparkassen

Der Begriff ‚Sparkasse‘ deutet bereits die Verbindung der Institution zum ‚Sparen‘ an. Die Sparkassen haben sich seit jeher dem Ziel unterworfen, die Bevölkerung beim Aufbau einer Vermögensrücklage zu unterstützen.⁸⁸ Heute sind die Sparkassen komplexe Rechtsinstitute, die ihre ursprünglichen Leitideen weiterhin verfolgen und diese zugleich weiterentwickelt haben.

I. Historische Entwicklung des Rechtsmodells

Alle Sparkassen in Deutschland lassen sich zurückführen auf die zentrale Idee, eine Einrichtung zu schaffen, die der finanziellen Versorgung von wirtschaftlich schwächeren Bevölkerungsschichten dient.⁸⁹ Als eine der ersten Sparkassen in Deutschland gilt die ‚Ersparungscasse‘ der Allgemeinen Versorgungsanstalt in Hamburg.⁹⁰ Diese wurde im Jahr 1778 von Personen, die dem gehobenen Bürgertum angehörten, mit dem Ziel gegründet, Personen wie Dienstboten, ←36 | 37→Tagelöhnern, Handarbeitern und Seeleuten die Gelegenheit zu geben, etwas zurückzulegen und diese Anlagen sicher verzinsen zu lassen.91

Nach zögerlichen Anfängen etablierte sich die Sparkassenidee im 19. Jahrhundert in Deutschland. Dabei veränderte sich nicht nur die privatrechtliche Trägerschaft, sondern auch die Geschäftstätigkeit der Sparkassen. 1801 entstand die erste Sparkasse, für die eine Kommune die Haftung übernahm.⁹² Im Zuge der an Bedeutung gewinnenden kommunalen Selbstverwaltung Anfang des 19. Jahrhunderts, insbesondere in Preußen, entstanden immer mehr kommunale Sparkassen. Das Modell der kommunalen Trägerschaft entwickelte sich zum Regelfall in Deutschland.⁹³ In dem neuen Konstrukt wurden die Sparkassen zu einer rechtlich unselbstständigen Gemeindeeinrichtung.⁹⁴ Die Kommunen erkannten, dass durch die Förderung der Spartätigkeit in breiten Teilen der Bevölkerung ihre Kosten für die Armenpflege sanken.⁹⁵ In der Zeit von 1850 bis 1910 erfolgten wichtige Regelungen zur weiteren Ausgestaltung des Sparkassenwesens insbesondere im Hinblick auf die Tätigkeiten der Sparkassen.⁹⁶ Zunächst wurden den Sparkassen im Jahr 1908 das Depositengeschäft sowie der Scheck- und Kontokorrentverkehr erlaubt.⁹⁷ Wenig später wurden das ←37 | 38→Wertpapierkommissionsgeschäft und das Depotgeschäft eröffnet.98 In Folge dieser Veränderungen wandelten sich die Sparkassen bis zum Ende des Ersten Weltkriegs zu Universalkreditinstituten.⁹⁹

Nachdem die Sparkassen über 100 Jahre lang eine unselbstständige Gemeindeeinrichtung waren, erfolgte im Jahr 1931 eine wichtige Veränderung in Bezug auf ihre Rechtsform. Die Sparkassen wurden mit der Reichsverordnung vom 6.10.1931 rechtlich verselbstständigt und waren fortan Anstalten des öffentlichen Rechts.¹⁰⁰ Das Ziel der Reichsnotverordnung war die Gewährleistung, dass das Sparkassenvermögen nicht für Gemeindeschulden verwendet wurde. Damit sollte im Rechtsverkehr das Vertrauen der Anleger gewonnen werden.¹⁰¹ In ihrer Gestalt als Anstalt des öffentlichen Rechts kamen den Sparkassen auch die Anstaltslast und Gewährträgerhaftung zu.¹⁰² Die Gewährträgerhaftung regelt die externe Verpflichtung des Trägers gegenüber Gläubigern der Anstalt, während die Anstaltslast das interne Verhältnis zwischen Errichtungskörperschaft und Anstalt bezeichnet.¹⁰³ Die Anstaltslast und Gewährträgerhaftung bei Sparkassen wurden jedoch zum 18.7.2005 unter Vorbehalt von Übergangsregelungen bis Ende 2015 abgeschafft.¹⁰⁴ Die Monopolkommission der EU-Kommission sah die Gewährträgerhaftung als staatliche Beihilfe an, die nicht mit Art. 107 I AEUV vereinbar war.¹⁰⁵

II. Rechtsmodell in seiner heutigen Form

Fast alle der derzeit 372 in Deutschland bestehenden Sparkassen sind öffentlich-rechtliche Sparkassen.¹⁰⁶ Fünf der Sparkassen befinden sich jedoch in privatrechtlicher Trägerschaft, auch freie Sparkassen genannt. Diese sind als Aktiengesellschaften organisiert.¹⁰⁷ Dabei handelt es sich um die Bordesholmer Sparkasse AG, die Sparkasse Bremen AG, die Hamburger Sparkasse AG, die Sparkasse zu Lübeck AG sowie die Sparkasse Mittelholstein.¹⁰⁸ Eine Besonderheit bei den öffentlich-rechtlichen Sparkassen stellt sich in Berlin, im Raum Braunschweig, in Frankfurt am Main, in Stuttgart sowie in Bremerhaven dar. In Berlin verwendet die Sparkasse ein Beleihungsmodell, bei dem Träger der Sparkasse die Landesbank Berlin als Aktiengesellschaft ist.¹⁰⁹ Dieses Modell besteht auch bei der Braunschweigischen Landessparkasse.¹¹⁰ Die Frankfurter Sparkasse ←39 | 40→und die in Stuttgart tätige Landesbank Baden-Württemberg haben ebenfalls keine Kommunen als Träger, obwohl sie öffentlich-rechtliche Anstalten sind.111 Die Weser-Elbe Sparkasse verwendet als eine weitere Art der Gestaltung der Sparkassen ein Stiftungsmodell.¹¹² Diese Besonderheiten sollen an dieser Stelle nicht vertieft werden. Für den Gang dieser Arbeit werden allein die öffentlich-rechtlichen Sparkassen in kommunaler Trägerschaft als Stifter betrachtet. Diese stellen das am häufigsten Verwendung findende Rechtsmodell der Sparkassen dar.¹¹³ Nicht betrachtet werden weiterhin Sparkassen-Stiftungen, die von einem Sparkassen- und Giroverband errichtet werden.¹¹⁴

1. Öffentlich-rechtliche Anstalt

Die Sparkassen in kommunaler Trägerschaft sind Anstalten des öffentlichen Rechts. Dies ist in den Sparkassengesetzen der Länder geregelt.¹¹⁵ Die Organisationsform stellt ein prägendes Rechtsprinzip der Sparkassen dar.¹¹⁶ Die Anstalt hat charakteristische Merkmale wie die Zusammenfassung von Sach- und Personalmitteln, die dazu bestimmt sind, in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zweck dauernd zu dienen¹¹⁷, jedoch gibt es keine verbindlich vorgeschriebene Organ- und Binnenstruktur¹¹⁸. Die Sparkassengesetze der Länder geben als wesentliche Merkmale für die Anstalt des öffentlichen Rechts bei Sparkassen vor, dass diese rechtlich selbstständig sind.¹¹⁹ Die rechtliche Selbstständigkeit bedeutet, dass die Sparkassen selbst Träger von Rechten und Pflichten i. S. d. § 1 BGB sind und unmittelbar am Rechtsverkehr teilnehmen können.¹²⁰

2. Kommunale Trägerschaft

Sparkassen sind Kommunalanstalten und Bestandteile der mittelbaren Kommunalverwaltung.¹²¹ Als allgemeiner Grundsatz sollen die Träger der Sparkassen diesen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben helfen.¹²² Dieser Grundsatz wird durch ←41 | 42→die Übertragung von einzelnen Aufgaben und Befugnissen auf die Gemeinden konkretisiert.

Zunächst sind diese für die Errichtung der Sparkassen zuständig.123 Im Rahmen der Errichtung bestimmen die Sparkassengesetze der Länder als potenzielle Träger der öffentlich-rechtlichen Sparkassen die Gemeinden, Landkreise sowie Zweckverbände als deren Zusammenschlüsse.¹²⁴ Gemeinden können auf ihrem Gemeindegebiet Sparkassen errichten.¹²⁵ Landkreise können Kreissparkassen bilden.¹²⁶ Sofern sich mehrere Gebietskörperschaften für den Betrieb einer Sparkasse zusammenschließen, wird eine Zweckverbandssparkasse gebildet.¹²⁷ Neben der Errichtung der Sparkassen ist den Trägern die grundlegende Organisation der Sparkassen überlassen.¹²⁸ Weiterhin besteht die Befugnis der Träger, die Entscheidung über Auflösung und Fusion der Sparkassen zu treffen.¹²⁹

Einfluss auf die Sparkassen können die Träger durch ihre Einwirkungsmöglichkeiten im Verwaltungsrat sowie durch die ihnen gesetzlich zugedachten Rechte nehmen. Zunächst können die Träger durch die Wahl der Mitglieder des Verwaltungsrates über die personelle Besetzung des Verwaltungsrats entscheiden.130 Je nach Landesrecht stellen Vertreter des Trägers ein Drittel, die Hälfte oder zwei Drittel der Mitglieder des Verwaltungsrats.¹³¹ Außerdem ist der Vorsitzende des Verwaltungsrates in vielen Bundesländern aufgrund gesetzlicher Regelung der Hauptverwaltungsbeamte des Trägers.¹³² Insofern besitzen die Träger einen besonderen Einfluss im Verwaltungsrat. Dem Verwaltungsrat als dem obersten Organ der Sparkassen stehen wichtige Kompetenzen zu.¹³³ Diese umfassen grundsätzlich die Kontrolle des Vorstandes. Weiterhin obliegt dem Verwaltungsrat in vielen Bundesländern die Entscheidungen zur Festlegung des Jahresabschlusses und die Billigung des Lageberichts als Alleinkompetenz.¹³⁴ ←43 | 44→Auch gibt der Verwaltungsrat die Richtlinien der Geschäftspolitik vor.135 Schließlich unterliegen bestimmte Entscheidungen des Vorstandes, wie z. B die Schließung von Geschäftsstellen, der Zustimmung des Verwaltungsrates.¹³⁶

Weiterhin besitzen die Träger bei zentralen Entscheidungen der Sparkassen je nach landesgesetzlichen Regelungen zusätzliche Rechte. So muss in manchen Bundesländern die Besetzung des Vorstandes vom Träger genehmigt werden.¹³⁷ Außerdem können sie bei Entscheidungen über die Entlastung der Organe mitwirken.¹³⁸ Schließlich besitzen die Träger teilweise die Möglichkeit, die Richtlinien der Geschäftspolitik der Sparkassen zu genehmigen.¹³⁹ Weiterhin beschließt die Trägervertretung teilweise über die Verwendung des Jahresabschlusses.¹⁴⁰

Die Gemeinden haften als Träger der Sparkassen seit der Aufhebung der Anstaltslast und Gewährträgerhaftung nicht mehr für die laufenden Geschäfte der Sparkassen.¹⁴¹ Die Träger der Sparkassen sind nicht verpflichtet, den Sparkassen zur Fortführung ihres Geschäftsbetriebs Mittel zur Verfügung zu stellen.¹⁴²

3. Öffentlicher Auftrag

Neben der öffentlich-rechtlichen Trägerschaft ist der öffentliche Auftrag ein wichtiges Kennzeichen einer öffentlich-rechtlichen Anstalt. Anstalten werden mit dem Ziel errichtet, einen bestimmten öffentlichen Zweck im Interesse der Allgemeinheit zu erfüllen.¹⁴³ Der öffentliche Auftrag ist in den Sparkassengesetzen der Länder verankert.¹⁴⁴ Dieser beinhaltet eine Versorgungs-, Förder- und Wettbewerbsfunktion.¹⁴⁵ Zum Ersten geht es bei dem öffentlichen Auftrag der Sparkassen um die kreditwirtschaftliche Versorgungs- und Gewährleistungsfunktion.¹⁴⁶ Diese teilt sich auf in die Versorgung der Bevölkerung mit bankgeschäftlichen Leistungen, die Förderung der Wirtschaft sowie die Versorgung des Gewährträgers mit Krediten.¹⁴⁷ Zum Zweiten kommt den Sparkassen aufgrund ihres öffentlichen Auftrags eine Unterstützungsfunktion zu.¹⁴⁸ Es sollen die finanzielle Eigenvorsorge und Selbstverantwortung der Jugend, aber auch der sonstigen Altersgruppen der Bevölkerung gefördert werden.¹⁴⁹ Als drittes Merkmal zeichnet sich der öffentliche Auftrag durch eine ←45 | 46→Wettbewerbskonkretisierungsfunktion aus.150 Die Sparkassen sollen den Wettbewerb fördern, indem sie in ihrem Geschäftsgebiet neben den Privatbanken als Wettbewerber am Markt tätig sind.¹⁵¹ Zudem wird als viertes Merkmal die Förderung der kommunalen Aufgabenerfüllung angeführt. Die dabei erfassten Aufgaben sind gesetzlich nicht näher ausgestaltet.¹⁵² Es bleibt mangels gesetzlicher Ausgestaltung dieses Merkmals des öffentlichen Auftrags ein weites Handlungsfeld, in dem die ,kommunalen Belange insbesondere im wirtschaftlichen, regionalpolitischen, sozialen und kulturellen Bereich¹⁵³‘ gefördert werden sollen.¹⁵⁴ Die Leistungen erfolgen im Hinblick auf die kommunale Bindung der Sparkassen und geben der Gemeinwohlorientierung Ausdruck.¹⁵⁵ Eine Verpflichtung zu derartigen Leistungen besteht jedoch nicht.¹⁵⁶