Controles democráticos no electorales y regímenes de rendición de cuentas en el Sur Global

← vi | vii →

Lista de Elementos Gráficos

Cuadros

Gráficos

Tablas

← viii | ix →

Prefacio¹

En la primavera de 2012 el Programa CCiudadano-CIESAS² y la Fundación William y Flora Hewlett llegamos al acuerdo de realizar un estudio comparativo entre cinco países “del Sur”, en términos de la situación actual de experiencias de controles democráticos no electorales (CDNE) y su inserción en el régimen de rendición de cuentas de cada país.

Esta reflexión comparativa, además de producir un resultado de interés para investigadores, activistas y autoridades comprometidas con el fortalecimiento del papel del control ciudadano en las democracias, debería ser un insumo para la reflexión sobre los cinco años de trabajo del CCiudadano-CIESAS (2007–2012), el contexto nacional de su actuación e impactos (régimen político y de rendición de cuentas) y las vías más adecuadas para aportar en las reformas necesarias para la construcción democrática en México.

El proyecto se prepuso tres objetivos: i) sistematizar, analizar y comparar las prácticas más relevantes de CDNE en cinco países (México, Brasil, Colombia, China y Sudáfrica), así como el conjunto de experiencias localizadas en la literatura y a partir de entrevistas con informantes clave de cada país utilizando un marco analítico común; ii), documentar con mayor detalle los tipos y experiencias de CDNE más relevantes³ de los cinco países, en el contexto de su respectivo régimen de rendición de cuentas, para analizar comparativamente los factores de esas experiencias más favorables para ← ix | x → su adecuado funcionamiento y para el fortalecimiento democrático; y, iii) elaborar una explicación del contexto sociopolítico y cultural necesario para entender las especificidades de las experiencias y tipos de CDNE, así como generar conocimiento comparado, basado en experiencias internacionales, significativo para la toma de decisiones de actores interesados en este tipo de prácticas. Se buscó que la comparación ayudara a iluminar los obstáculos que enfrentan los CDNE para ampliar su presencia y efectividad en la vida democrática de las sociedades en las que son implementados.

El marco analítico fue desarrollado a partir de una interlocución permanente entre los equipos de investigación de los cinco países, afinando las distinciones analíticas que hicieron posible la comparación entre CDNE en términos de su importancia en cada contexto (nacional, estatal y local), sin arriesgar el carácter comparativo del análisis. Además del uso intensivo de las nuevas tecnologías de información, en junio de 2013 se realizó un taller de trabajo en la Ciudad de México para discutir los principales resultados de los informes preliminares e incrementar la comparabilidad entre los estudios de cada país.

La primera versión del volumen que presentamos a continuación fue el informe final de aquella investigación. A partir del avance del conocimiento construido desde entonces, los coordinadores propusimos en 2016 a los grupos de investigación la actualización de los textos, tomando en cuenta no sólo las transformaciones ocurridas en los casos por país, sino también las adecuaciones analíticas que hemos considerado claves para la mejor comprensión de los CDNE desde una visión panorámica.

El lector encontrará en este volumen los resultados de este esfuerzo comparativo. Esperamos que sean instigadores de un diálogo y debate entre actores sociales, académicos y funcionarios públicos, y que aporten la suficiente materia prima para repensar nuestras realidades cotidianas presentes, su proceso de formación, pero, sobre todo, para la construcción de los caminos que necesitamos para el futuro.

Ernesto Isunza Vera

Adrián Gurza Lavalle

Barcelona y São Paulo, septiembre de 2017

1 Agradecemos el generoso apoyo de Constanza López-Caparrós, Andrea Isunza, Paulina Gutiérrez, Ivonne Ortuño y Lourdes Gallardo en las tareas finales de edición y revisión de los textos que forman parte de este trabajo.

2 “CCiudadano. Construcción y articulación de lo público” es un Programa Especial del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). Se fundó en septiembre de 2007, como Centro de Contraloría Social y Estudios de la Construcción Democrática del CIESAS (CCS-CIESAS).

3 La relevancia en el objetivo general remite tanto a una visión panorámica de los tipos de experiencia por país (Objetivo específico 2) como a la profundización de algunas de esas experiencias que los ejemplifiquen (Objetivo específico 1).

← x | 1 →

ERNESTO ISUNZA VERA Y ADRIáN GURZA LAVALLE¹

1  Develando cauces recurrentes. Los controles democráticos no electorales como prácticas de resignificación en la construcción democrática

Introducción: avistando los contornos de nuevas configuraciones democráticas

En los estudios de las realidades sociopolíticas contemporáneas, una fuente fértil de reflexión es encontrar regularidades de lo que se conoce comúnmente como gobierno representativo; así, en su contrastación comparada en el tiempo y el espacio, se pueden reconocer sus relaciones peculiares con los principios democráticos (Manin 1997). La fuerza de la idea, con su método histórico-comparativo, radica, entre otras virtudes, en la claridad que aporta para ver algo que estaba frente a los ojos, pero, a falta de las herramientas analíticas adecuadas, permanecía entre brumas: el gobierno representativo y la democracia no son sinónimos, y el primero tiene un linaje institucional propio que, en cierto momento de su evolución histórica, quedó asociado a la democracia.

En cierto sentido análogo, la realidad sociopolítica contemporánea de varios países expresa algo que somos incapaces de decodificar adecuadamente: una proliferación de instancias de institucionalización de la desconfianza que, más allá de la división tradicional de poderes, realizan y propician ← 1 | 2 → el ejercicio de funciones de control interno (estatal) y externo (social) de autoridades, procedimientos y decisiones públicas. La diversificación de tales funciones y la proliferación de instancias responsables por su ejecución nos planta en el rostro algo deslumbrante (nos confronta) sin que podamos reconocer de qué se trata. Ciertamente existen categorías en uso que nombran aspectos parciales y frecuentemente sobrepuestos del fenómeno: participación, fiscalización, rendición de cuentas social, cogestión, transparencia o acceso a la información pública. Sin embargo, en conjunto es algo que con las herramientas analíticas del pasado puede percibirse apenas en alguna de sus dimensiones y, por lo tanto, se pierde la oportunidad de reconocer y aquilatar su riqueza. Es participación ciudadana, pero no sólo eso. Nos remite a lo que llamamos rendición de cuentas (accountability), especialmente la de carácter social, pero tampoco es exactamente eso o no nada más es eso. Por supuesto tiene que ver con el gobierno representativo y la construcción democrática, aunque, en rigor, es otra cosa. Finalmente, es una forma de expresión de la soberanía popular, aunque no en los términos unitarios y afirmativos en los que ha sido tradicionalmente pensada, sino en la clave polifónica, de vigilancia y expresión de desacuerdo sintetizada bajo la idea contrademocracia (Rosanvallon 2007).

Y entonces, mirando una y otra vez las propias realidades que tozudamente “nos hablaban” (sin que pudiéramos entenderlas) e identificando las regularidades que nos permitían asir “eso” (que no sabíamos cómo nombrar), buscamos trazar los contornos de un conjunto amplio de experiencias que, en el mejor de los casos, figuran de forma separada como fenómenos ajenos entre sí en diversos campos disciplinarios. Decidimos llamar a estas experiencias Controles Democráticos No Electorales (CDNE, en lo que sigue, para abreviar), a pesar de las diferencias espaciales y temporales.

Los CDNE son “controles” porque remiten a la posibilidad de incidir y, a veces, cambiar el curso de acción de una autoridad pública en cualquier instancia de los tres poderes (ejecutivo, legislativo y judicial). Son “democráticos” en virtud de que el agente del control es el demos, bien de forma individualizada, bien de modo colectivo e informal o bien mediante organizaciones civiles. Así, son controles demotikós, si se prefiere, no por alusión al voto, al gobierno representativo ni al régimen democrático, sino por referencia al agente o los actores que son sus protagonistas. Por supuesto, pensar que sólo en el régimen ← 2 | 3 → democrático existen controles demotikós de alguna especie sobre los tres poderes (en cualquiera de sus ámbitos) es una de esas ideas preconcebidas que obstaculizan el pensamiento: es posible observar CDNE en contextos con gobiernos autoritarios.² Son “no electorales” porque la principal razón de la dificultad de observarlos y comprenderlos es que suelen permanecer eclipsados por la atención que las elecciones merecen como el dispositivo vertebral que hace a las democracias merecedoras de ese nombre. Sin duda, esa atención es más que justificable, pero hoy lo novedoso es lo que ocurre fuera del espacio central de la vida política. Así, señalamos con la definición CDNE un universo de dispositivos donde se articulan la acción ciudadana (participación individual o colectiva, y acción mediada por organizaciones civiles) orientada al control (incidencia sobre el curso de acción) de los representantes y autoridades públicas y, al final de cuentas, de la cosa pública, sea por la movilización y la denuncia (rendición de cuentas societal), activando dispositivos de control estatal (rendición de cuentas horizontal) o ejerciendo directamente la soberanía popular de modo individualizado, colectivo o mediante organizaciones (cogestión, instituciones informales de rendición de cuentas).

Como se podrá observar a lo largo de este volumen, los CDNE se han expandido y sus formas se han multiplicado en contextos muy diferentes. ¿Son los CDNE exclusivos de un derrotero histórico inequívoco? No lo parece. Son más bien procesos históricos que han podido prefigurar procesos de democratización en la sociedad y en el Estado, pero también son resultado de trayectorias de “modernización administrativa” impulsadas “desde arriba”. Por las características de la definición sabemos que las experiencias de CDNE tampoco son exclusivas de regímenes democráticos (o “poliarquías”), y también es posible afirmar que su abanico de implantación no se limita a un área de política pública específica. Y, aunque algunas de las formas más desarrolladas y sofisticadas de CDNE se observan en países del “Sur”, estos dispositivos (a partir de diversas matrices políticas, claro está) también se multiplican en naciones del “Norte”. A pesar de que son varios los derroteros históricos que han llevado a la ampliación de los ← 3 | 4 → CDNE, existe un telón de fondo común, en el que diferentes trayectorias históricas coinciden en la definición de ciertos trazos comunes de época.

Antes de sintetizar esos trazos, en un plano más abstracto y aplicando esta forma de enfocar la lectura de las realidades sociopolíticas concretas, vemos que las experiencias de CDNE mantienen una peculiar relación con las elecciones y las certezas político-culturales de una época tal vez en fin de ciclo. En primer lugar, la lógica de la representación por autorización continúa manteniéndose en diversas escalas, discursos y espacios, pero cada vez menos veces es suficiente para sostenerse como única fuente de legitimidad del ejercicio del poder: bajo diversas denominaciones, los CDNE reconectan el cauce (a veces perdido, otras olvidado, a veces disminuido, muchas otras inexistente) del continuo democrático representantes/representados. En otro sentido, los CDNE se muestran como prácticas multifacéticas que lo mismo obligan al léxico de la política a reinventarse e innovar, como a los actores estatales y societales a recuperar experiencias de otras latitudes y épocas, con tal de reajustar sus certezas culturales, normativas y políticas: los dispositivos de CDNE desafían tanto a quienes quieren comprenderlos como a los actores que los inventan, los enarbolan, los hacen realidad. En tercer lugar, la tensión ya vivida en otras narrativas, entre autonomía y autolimitación toma un nuevo cariz en la práctica de los actores involucrados en las experiencias de CDNE: son mínimas las experiencias observadas que buscan romper con la autolimitación de lo que es la noción del control (definir un curso de acción del “otro”, pero no realizar dicha acción) y al mismo tiempo se reafirma, en dichos actores ciudadanos y organizaciones civiles, una resignificación de la noción de autonomía.

Esto es, en una visión panorámica y fugaz, lo que nos muestra ese campo enorme de experimentación social, innovación democrática, rediseño institucional y reconfiguración de las relaciones sociedad/Estado: los controles democráticos no electorales emergen como fenómenos que, en gran medida, están configurando los contornos de una nueva época.

Rasgos comunes en contextos políticos y sociales diversos