Rechtsformen der Staatsverwaltung – eine Dekonstruktion

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A. Einleitung

I. Einführung in die Problemstellung

Das Thema der Rechtsformen der Staatsorganisation hat eine lange Tradition. Dennoch ist es weiterhin regelmäßig Gegenstand wissenschaftlicher Auseinandersetzung und politischer Diskussion.

Die zeitliche Dimension zeigt sich unter anderem daran, dass rechtswissenschaftliche Abhandlungen, welche sich mit der Organisation des Staates, seiner Verwaltung und seinen Rechtsformen befassen¹, auch aktuell² auf die „Definition“ der Anstalt des öffentlichen Rechts durch O. Mayer aus dem Jahr 1896³ zurückgreifen.

Angestoßen wird diese Befassung vielfach durch die Rechtssetzungspraxis⁴, die sich wiederholt mit „neuen“ Strukturen der Staatsverwaltung beschäftigt, und hierfür auf die hergebrachten Rechtsformen der Rechtswissenschaft zurückgreift⁵. Zu nennen ist hier für Niedersachsen die Einführung einer Trägerschaft für Hochschulen in der Form einer Stiftung des öffentlichen Rechts⁶, die Erweiterung der Rechtsformen für eine wirtschaftliche Betätigung der Kommunen um eine Anstalt des öffentlichen Rechts⁷ oder auch die Umwandlung und damit den Wechsel der Rechtsform einzelner Einrichtungen⁸. Eine insbesondere phasenweise ← 13 | 14 → verstärkt zu verzeichnende Organisationsprivatisierung ist hierbei noch gar nicht berücksichtigt9.

Vor dem Hintergrund der umfangreichen wissenschaftlichen¹⁰ Literatur zum Thema der Rechtsformen der Staatsverwaltung sowie deren traditioneller Verwendung durch die Rechtssetzungspraxis drängt sich die Frage auf, warum dieses Thema erneut in einer Dissertation aufgegriffen wird. Naheliegenderweise könnte angenommen werden, dass aufgrund der langen Tradition und umfangreichen rechtswissenschaftlichen Aufarbeitung die Rechtsformen der Staatsverwaltung einen bereits hinreichend bestimmten Inhalt erhalten haben sollten. Gerade unter diesem Aspekt ließe sich daher annehmen, dass das Thema der Rechtsformen der Staatsverwaltung bereits erschöpfend behandelt wurde.

Sobald man jedoch beginnt, sich mit den Rechtsformen der Staatsverwaltung näher zu befassen, stellt man fest, dass sie sich nur schwer fassen lassen. In zunehmendem Maße erfassen einen dann Zweifel¹¹, ob die Rechtsformen sich überhaupt in einem hinreichenden Maße differenzieren lassen¹². Kennzeichnend hierfür ist, dass ← 14 | 15 → sich vermeintliche Unterscheidungskriterien zumeist aufzulösen scheinen, je näher man sich mit ihnen auseinander setzt. Umso erstaunlicher ist, dass eine umfassende und fundierte rechtsformkritische Auseinandersetzung mit den Rechtsformen der Staatsverwaltung ersichtlich noch nicht stattgefunden hat13. Umgekehrt wird der Abgrenzung der Rechtsformen zumeist sogar nur ein geringes Gewicht beigemessen¹⁴. So klar der – nachfolgend noch herausgearbeiteter – Rechtsformenkanon auf den ersten Blick erscheint, so wenig Vergleichendes findet sich zu den Rechtsformen der Staatsverwaltung insgesamt. Um die sich hieraus ergebende Problematik – in einer ersten Näherung – erfassen zu können, ist zunächst der Gegenstand nachfolgender Untersuchung herauszuarbeiten. ← 15 | 16 →

1. Zum Problem des grundsätzlich hohen Abstraktionsniveaus der Definitionen der Rechtsformen – der Ansatzpunkt der Untersuchung

Die Rechtsformen der Staatsverwaltung werden von der h. M. nur sehr abstrakt definiert. Die Körperschaft zeichnet sich demnach einhellig dadurch aus, dass sie Mitglieder hat¹⁵. Für die Anstalt wird, wie bereits angedeutet, auf die Definition von O. Mayer zurückgegriffen. Eine Anstalt ist demnach „ein Bestand von Mitteln, sächlich wie persönlich, welche in der Hand eines Trägers öffentlicher Verwaltung einem besonderen öffentlichen Zweck dauernd zu dienen bestimmt sind.“¹⁶ Regelmäßig wird für die Anstalt zusätzlich betont, dass sie in Abgrenzung zur Körperschaft nur Nutzer und keine Mitglieder habe¹⁷. Für die Stiftung wird regelmäßig angeführt, dass sie sich durch ein zweckgebundenes Vermögen auszeichne, dass ihr endgültig übertragen wurde und auf das der Stifter nach Errichtung der Stiftung keinen Einfluss mehr habe¹⁸. Für die Privatrechtsformen wird im Wesentlichen auf die damit verbundene Haftungsbeschränkung abgestellt¹⁹; bei der AG zusätzlich auf den Ausschluss von ← 16 | 17 → Weisungen gegenüber den Mitgliedern des Aufsichtsrates20. Insbesondere die (nicht-rechtsfähigen) Verwaltungseinheiten zeichnen sich entsprechend der h. M. durch ihre Eingliederung in ihren Träger bzw. die Unterordnung in einem hierarchischen Verwaltungsaufbau aus²¹.

Bei näherer Betrachtung stellt man schnell fest, dass eine Abgrenzung der Rechtsformen anhand dieser Definitionen schwerlich gelingen kann. Es ist sogar davon auszugehen, dass die Definitionen nur jeweils Teilaspekte einer Organisation schwerpunktmäßig betrachten, wenn pointiert für die Körperschaft ihre Mitglieder, für die Anstalt ihr Zweck und die Stiftung ihr Vermögen als Kern herausgestellt wird²². Diese Aspekte können jedoch nicht alleine stehen und schließen sich insbesondere nicht gegenseitig aus. So könnte die Mitgliedschaftsstellung, der Zweck, das Vermögen und als weiterer Aspekt das Personal jede Rechtsform in grundsätzlich vergleichbarer Weise charakterisieren. Als Zwischenergebnis ist hiernach festzuhalten, dass die Rechtsformen nach der h. M. nur in einer Weise allgemein definiert sind, dass sie als nicht vollständig definiert anzusehen sind. Sie könnten demnach allenthalben als Typenbegriffe angesehen werden.

Jedoch auch als Typenbegriffe sind die Rechtsformen der Staatsverwaltung zu hinterfragen. Die Unterscheidung zwischen Körperschaft und Anstalt stellt so lediglich auf den ersten Blick ein hinreichendes Differenzierungskriterium dar, soweit ← 17 | 18 → sich die Rechtsstellung als Mitglied und Nutzer nicht ausschließen müssen23. Hinterfragt werden müsste dagegen die Rechtsstellung des Staates als Träger oder als Stifter im Vergleich zu der eines Mitglieds einer Körperschaft. Ggf. ist das Vorhandensein von Nutzern durch außerhalb der Rechtsformen liegende Gründe bestimmt und damit von dieser unabhängig. Ebenso ist die Definition der Anstalt zu abstrakt, um die sächlichen Mittel bereits von dem Vermögen einer Stiftung, Körperschaft oder GmbH abgrenzen zu können. Auch wird sich noch zeigen, dass ebenso wenig eine Stiftung ohne einen Zweck auskommen kann wie die Körperschaft, Anstalt oder jede andere Rechtsform. Die Anstalt vermag dieses abstrakte Merkmal eines besonderen Zwecks daher ebenso wenig zu charakterisieren. Ob der Einfluss des Staates auf seine Stiftung ausgeschlossen ist bzw. sich überhaupt ausschließen lässt, ist ebenso fraglich wie möglicherweise die Haftungsbeschränkung bzw. ein entsprechender Haftungsdurchgriff für jede Rechtsform in gleicher Weise gegeben wie ausgeschlossen sein kann.

Festzuhalten ist, dass die Definitionen der Rechtsformen der Staatsverwaltung hiermit jedoch – als vorläufiger Befund – bei näherer Befassung tendenziell jegliche Konturen verlieren. Ob damit überhaupt relevante Unterschiede bestehen, bedarf daher einer detaillierteren Untersuchung. Die Untersuchung dabei allein auf die h. M. zu stützen stellt sich – als erstes Ergebnis – als kein gangbarer Weg dar. Die nachfolgende Untersuchung nimmt diese vielmehr zum Anlass, die Typenbegriffe der Rechtsformen der Staatsverwaltung selbst zu dekonstruieren.

2. Zur Untersuchungsmethode – die Dekonstruktion der Rechtsformen mittels Vergleichs ihrer materiellen Merkmale

Es stellt sich die Frage, wie die Zweifel an der Unterscheidbarkeit der Rechtsformen untersucht werden können. Ausgangspunkt für eine Untersuchung ist, dass Rechtsformen sich aus einem Begriff (formelles Merkmal) und einer hiermit ggf. verbundenen Ausgestaltung (materielle Merkmale) zusammensetzen – mit anderen Worten „konstruiert werden“. Die Dekonstruktion²⁴ stellt die Umkehrung dieser rechtlichen Konstruktion der Rechtsformen dar, wie sie anhand ihrer Merkmale – zwingende oder nicht-zwingende – begründet wird.

Dabei ist zu beachten, dass der Gegenstand einer rechtswissenschaftlichen Untersuchung wesentlich durch das juristische Grundverständnis geprägt ist, was sich bereits an Folgendem zeigt: Wie noch weiter auszuführen sein wird, sind die ← 18 | 19 → Rechtsformen sowohl in der Rechtswissenschaft als auch in der Rechtssetzungspraxis mit einem einigermaßen25 feststehenden Kanon bestimmter Begriffe verbunden, die sich selbstverständlich voneinander unterscheiden, soweit Körperschaften, Anstalten, Stiftungen²⁶, GmbH, AG, e. V., Eigen-, Regie- und Landesbetrieb begrifflich differenziert werden können. Insofern könnte die Untersuchung der verschiedenen Rechtsformen der Staatsverwaltung bereits an dieser Stelle beendet sein. Ergebnis wäre, dass die Rechtsformen aus gerade den von dem Kanon²⁷ umfassen bzw. aus den durch die Rechtssetzungspraxis gewählten Rechtsformen bestehen.

Diese Herangehensweise verschließt sich mit der ausschließlichen Anknüpfung an die Begriffe jedoch gerade einer kritischen, wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit diesen Begriffen. Damit kann der Untersuchungsgegenstand nicht allein die begriffliche Ausdifferenzierung der Rechtsformen sein²⁸. Diesem Grundverständnis, dass wesentlich auf die Begriffe zur Abgrenzung der Rechtsformen abzustellen sei (Wortlaut), soll nachfolgend daher nicht gefolgt werden. Die (Typen-)Begriffe selbst bilden insofern nur die formellen Merkmale einer Rechtsform, welche sich durch ihre materiellen Merkmale begründen und differenzieren lassen müssen oder umgekehrt zu dekonstruieren sind²⁹. Die Untersuchungsmethode ist damit eine ← 19 | 20 → vergleichende, welche darauf aufbaut, identische materielle Merkmale der Rechtsformen herauszuarbeiten. Dass hierfür über die abstrakten Definitionen der h. M. hinausgegangen werden muss, wurde bereits herausgearbeitet.

Dennoch sind es nicht allein die materiellen Merkmale, die Gegenstand der nachfolgenden Untersuchung sein können. Auch in einer wissenschaftlichen Untersuchung können die Begriffe nicht ausgeblendet werden, insbesondere soweit diese rechtsformkritisch untersucht werden sollen. Insofern sind es gerade die Begriffe, die den Sachzusammenhang begreiflich machen30 und so selbst regelmäßig in einem Zusammenhang stehen, den es herauszuarbeiten gilt. Die Begriffe gewinnen so die Funktion, einen Zusammenhang wieder zu verdeutlichen³¹, ohne welche insbesondere diese Untersuchung nicht möglich wäre. Angewendet auf die Rechtsformen der Staatsverwaltung bedeutet dies, dass die Begriffe der Rechtsformen als formelle Merkmale nur den Ausgangspunkt dieser Untersuchung bilden können, die insofern nicht ohne ihren materiellen Kern als schwerpunktmäßiger Untersuchungsgegenstand verbleiben können. Die Begriffe geben gleichzeitig jedoch zwingend den Rechtsformenkanon vor, der hiervon ausgehend dekonstruiert wird.

Bereits an dieser Stelle muss darauf hingewiesen werden, dass die Differenzierung zwischen formellen Merkmalen – insbesondere dem Wortlaut – und materiellen Merkmalen³², wie Funktion und Wirkung auf unterschiedlichen Ebenen betrachtet werden muss und sich der Untersuchungsgegenstand somit als mehrdimensional erweist. Der Untersuchungsgegenstand ist in dieser Beziehung nicht nur zweidimensional, wie die vorgenannte Gegenüberstellung von Begriff und Inhalt (formelle und materielle Merkmale) den Anschein erwecken könnte. Die Bedeutung der Begrifflichkeiten setzt sich vielmehr zusätzlich im Rahmen der materiellen Merkmale, die die Rechtsformen differenzieren könnten, fort. Erst eine Betrachtung der Funktionen eines Mitglieds, eines Trägers usw. oder eines Nutzers wird bspw. ← 20 | 21 → eine Aussage darüber zulassen, ob anhand dieser Merkmale die Rechtsformen unterschieden werden können oder ob ggf. die Funktionen des Mitglieds und des Nutzers für alle Rechtsformen in vergleichbarer Weise maßgeblich und prägend sind. Entscheidend sind auch für diese weiteren Ebenen die rechtlichen Auswirkungen, die anhand der organisationsrechtlichen Regelungen zu untersuchen sind. Als rechtliche Aussagen können diese Merkmale die Abgrenzung der Rechtsformen und damit einhergehend die Begrifflichkeiten nur begründen, soweit hiermit mehr als eine bloße begriffliche Differenzierung verbunden ist. Insofern gewinnen systematische Argumente entscheidende Bedeutung, welche die materiellen Merkmale in einen rechtsvergleichenden, funktionalen Zusammenhang stellen.

Zu verwerfen ist dagegen der Ansatz, dass vorrangig auf das Ziel abzustellen ist, was mit der Wahl einer Rechtsform verbunden wird (Sinn und Zweck). So wird vielfach mit einer Rechtsform eine Verselbständigung der mittelbaren Staatsverwaltung angestrebt33. Gleichwohl ist dieser Wunsch bereits nicht geeignet die Rechtsformen abzugrenzen, soweit sogar mit den nicht-rechtsfähigen Verwaltungseinheiten eine Verselbstständigung verknüpft wird³⁴. Zusätzlich lässt sich die Verselbstständigung nicht abstrakt festlegen und für die Auslegung der materiellen Merkmale heranziehen, ohne selbst als Argumentation zirkelschlüssig zu werden. Nur solange aus der konkreten Ausgestaltung Argumente hergeleitet werden können, welche die Verselbstständigung ohne Rückgriff auf den Sinn und Zweck begründen können, lässt sich diese ohne entsprechenden Zirkelschluss begründen.

Ebenso ist als Ausgangspunkt für die weitere Untersuchung auch ein weiterer Ansatz zu verwerfen, der aufgrund der langen Tradition der Rechtsformen der Staatsverwaltung sowohl in der Rechtswissenschaft als auch in der Rechtssetzungspraxis eigentlich naheliegend erscheint. Insofern entspricht es zwar der langen Tradition der Befassung mit den Rechtsformen, die historische Entwicklung in Rechtswissenschaft und Rechtssetzungspraxis als Ausgangspunkt einer Untersuchung der Rechtsformen der Staatsverwaltung zu wählen³⁵. Diesem Ansatz ist sicherlich zuzubilligen, dass eine historische Darstellung die oben bereits angesprochene Entwicklung der Sprache zutreffend nachzeichnet. Gleichwohl ist die Untersuchung eines Begriffs ← 21 | 22 → jedoch immer auch eine Momentaufnahme, soweit durch eine weitere zukünftige Entwicklung jeder Begriff eine andere Bedeutung erhalten kann36. Die historische Auslegung wird nachfolgend daher nur eine untergeordnete Stellung einnehmen³⁷.

Die nachfolgende Untersuchung verfolgt damit insgesamt das Ziel, dieses Mosaik der materiellen Merkmale – unter Einschluss der Rechtssetzungspraxis – so widerspruchsfrei wie möglich zusammenzusetzen. Die Rechtsformen werden daher in ihren materiellen Merkmalen (gerade auch unter Berücksichtigung zahlreicher Selbstverständlichkeiten) vergleichend zu einem neuen, wesentlich dekonstruierten Bild zusammengesetzt. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass Rechtsformen, die sich nicht unterscheiden lassen, keine rechtlich relevanten Rechtsformen sind. Dies wird die zumindest bisher als weitgehend gesichert geltende Einschätzung der Existenz eines Rechtsformenkanons für die Staatsverwaltung erschüttern.

3. Zum Gegenstand der Untersuchung – die Unzulänglichkeiten der Rechtswissenschaft und der Rechtspraxis

Dies leitet zu der Frage über, was Grundlage der nachfolgenden Untersuchung sein kann. Die Rechtsformen der Staatsverwaltung finden sich – insofern abschließend – in Rechtswissenschaft und Rechtssetzungspraxis wieder. Die Grundlage der nachfolgenden Untersuchung der Rechtsformen der Staatsverwaltung kann damit sowohl die bereits in der Einleitung angeführte rechtswissenschaftliche Auseinandersetzungen als auch Ausgestaltungen der Rechtsformen durch die Rechtssetzungspraxis sein. Bevor jedoch geklärt werden kann, in welchem Maße diese beiden Aspekte als Grundlage gewählt werden können, und vor allem in welchem Verhältnis sie zueinanderstehen, ist jedoch auf weitere Unzulänglichkeiten beider Aspekte einzugehen.

a. Die detaillierte Befassung mit den Rechtsformen in der Rechtswissenschaft

Bedenken begegnet bereits der am nächsten liegende Ansatz einer wissenschaftlichen Untersuchung. Die Rechtswissenschaft hat sich jenseits der h. M. immer wieder auch in detaillierterer Weise mit den Rechtsformen der Staatsverwaltung befasst. Diese Untersuchungen beschränken sich jedoch regelmäßig auf eng umrissene Ausschnitte der Rechtsformen der Staatsverwaltung insgesamt. So werden in detaillierteren Abhandlungen zumeist nur einzelne Rechtsformen behandelt – die (Selbstverwaltungs-)Körperschaft, die Anstalt, die Stiftung oder die Privatrechtsformen³⁸. ← 22 | 23 → Dass die Abgrenzung der Rechtsformen hierbei nur eine untergeordnete Rolle spielt, ist bereits hervorgehoben worden39. Außerdem erscheinen die Ausführungen auch regelmäßig inkonsistent, wenn nicht sogar in sich widersprüchlich⁴⁰. Nicht zuletzt lassen sich diese Meinungen aufgrund dessen – wie insbesondere auch die nachfolgende Untersuchung noch eindrucksvoll zeigen wird – nicht auf einen gemeinsamen Nenner bringen.