Le régime institutionnel d’une nouvelle ruralité

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Introduction

Corinne LARRUE et Peter KNOEPFEL

Depuis la fin de la dernière guerre, l’espace rural a connu de multiples transformations qui ont conduit à gommer pour partie sa spécificité. Il est devenu pluriel, conduisant à distinguer différents types d’espaces ruraux en fonction de la densité, des types d’activités, de la plus ou moins grande (inter)dépendance avec les espaces urbains. Plus récemment, de nouvelles activités se sont invitées dans ces espaces, transformant une fois encore leur fonctionnement sur les plans écologique, économique et social : c’est le cas des activités de production alternative d’énergie par exemple, ou des activités liées à la renaturation des cours d’eau. Cette implantation d’activités dans les espaces ruraux interrogent sur l’existence d’un cadre institutionnel capable d’accompagner ces transformations : dans quelle mesure les nouvelles activités développées dans les espaces ruraux bénéficient-elles ou non de règles institutionnelles permettant d’imposer (ou de concilier) ces nouveaux usages avec les usages en place ? Ce cadre institutionnel procède-t-il d’une évolution des régimes institutionnels en vigueur ou voit-on émerger des règles spécifiques ?

Le présent livre est issu d’une recherche collective intitulée « New Rurality : vers un régime institutionnel intégré pour un développement durable des espaces ruraux », financée dans le cadre de l’ANR Systerra 2009-2012)¹. Cette recherche traite, dans une perspective comparative entre la France, la Suisse et les Pays-Bas, des modes de régulation des activités en zones rurales et notamment du rapport entre les activités traditionnelles (agriculture, sylviculture, chasse, pêche, etc.) et les nouvelles activités (tourisme vert, loisirs, production d’énergie renouvelable, protection de la nature et du paysage, etc.).

Les trois pays analysés dans le cadre de cette recherche renvoient à des situations contrastées en termes de densité et d’usage du sol d’une part, et en termes de politiques rurales menées d’autre part. Si la France apparaît particulièrement peu dense par comparaison avec les deux autres pays, la Suisse apparaît plus diversifiée, alliant espace rural relativement dense sur les plateaux et une plus faible densité dans ← 9 | 10 → les espaces montagnards. En revanche, les Pays-Bas constituent une référence extrême en termes de densification des usages de l’espace rural. Par ailleurs, si les politiques rurales sont fortement influencées en France et aux Pays-Bas par la politique agricole commune, la Suisse connaît une politique plus autonome dont les contours sont davantage définis en référence au seul espace national. Un tel contraste de situations autorise une analyse comparée des régimes institutionnels des usages du sol dans ces trois pays. Dans quelle mesure la plus ou moins grande densité des activités dans les espaces ruraux produit-elle corrélativement une attention plus ou moins forte à la conciliation des usages du sol ? Le cadre juridique national et européen des politiques rurales menées influe-t-il sur son contenu ?

L’ouvrage vise à valoriser les résultats issus de la première phase du projet de recherche. En effet, le premier temps du projet a été consacré d’une part à caractériser les espaces ruraux dans les trois pays, ainsi que les activités qui s’y développent, et d’autre part à identifier les règles institutionnelles en place dans chacun des cadres nationaux visant à réguler les différents usages du sol. La notion de régulation renvoie dans notre travail à la capacité d’adaptation des usages en place face à l’implantation d’autres (nouvelles) activités. La problématique principale étant de voir comment les contextes différents de raréfaction de la ressource sol (ressource très peu disponible aux Pays-Bas, disponible de façon contrastée selon les régions en Suisse et relativement abondante en France) façonnent les cadres institutionnels affectant le déploiement de nouvelles activités en milieu rural. L’objectif, in fine, étant d’identifier les régimes institutionnels les plus à même de produire un usage équilibré de cette ressource, c’est-à-dire permettant de maintenir sa capacité d’(auto)-renouvellement.

Sur la base des analyses menées, l’ouvrage poursuit une double ambition : d’une part mettre en exergue les principales évolutions que connaissent les espaces ruraux dans chacun des trois contextes nationaux, et d’autre part, caractériser les régimes institutionnels mis en place progressivement pour cadrer ce renouveau des espaces ruraux.

En introduction à cet ouvrage nous souhaitons d’une part (1) préciser la problématique et les hypothèses qui ont fondées notre travail, d’autre part (2) présenter le cadre conceptuel et méthodologique de l’analyse, et enfin (3) mettre en exergue le fil directeur de l’ouvrage permettant de dresser une vision synthétique de ses différentes parties.

1. Problématique et hypothèses : vers une nouvelle ruralité ?

Qu’on le souhaite ou non, les espaces ruraux subissent actuellement un profond changement. Nous assistons à l’émergence d’une nouvelle ruralité ← 10 | 11 → qui, aussi bien dans les espaces périurbains à dominance de plus en plus urbaine, que dans les espaces toujours à dominance fortement agricole, voire même dans les zones dites naturelles, est en voie de modifier son caractère champêtre par l’accueil, plus ou moins généralisé, d’activités à vocation non agricole. Cette nouvelle ruralité s’organise autour d’une activité principale basée, soit sur l’exploitation de ressources naturelles pour la production d’énergie renouvelable, d’eau potable, de matériaux de construction ou de chauffage, soit sur des résidences secondaires, des activités industrielles ou commerciales ou le traitement des déchets, ou encore, sur des activités visant la conservation ou la réhabilitation du fonctionnement des milieux naturels, voire même d’activités agricoles beaucoup plus spécialisées que celles que nous connaissions encore il y a une trentaine d’années.

Toujours est-il que l’espace rural d’aujourd’hui se multifonctionnalise² du fait de l’arrivée de nouveaux acteurs économiques et sociaux qui mobilisent des droits d’usage notamment sur les sols mais aussi sur d’autres ressources naturelles telles que l’eau, le paysage ou les ressources vivantes (faune et flore). Cette appropriation est réalisée principalement dans l’intérêt des besoins d’une population résidant dans les centres urbains, qui profite d’une mobilité facilitée pour accéder à ces espaces jadis encore peu atteignables car trop éloignés des aires métropolitaines.

Ces nouveaux acteurs modifient profondément le tissu social et les rapports de force dans les villages et les bourgs des « campagnes » bien que, dans beaucoup de cas, ils ne sont présents physiquement dans ces espaces que de manière temporaire. La restructuration des paysages physiques des espaces ruraux s’accompagne d’une véritable reconfiguration des acteurs sociaux. Les multiples changements d’affectation du sol des espaces ruraux conduisent à une nouvelle mixité. Aussi, le zonage classique des usages du sol, distinguant les zones agricoles, les zones naturelles et les zones construites est de moins en moins pertinent que ce soit d’un point de vue juridique (croissance importante du nombre de constructions dites « hors zone à bâtir »), visuel (transformations des paysages via la modification des terrains, l’implantation de constructions permanentes ou temporaires) ou encore d’un point de vue démographique.

Cette approche centrée sur un zonage planifié autour d’une certaine homogénéité des usages du sol se partageant l’un ou l’autre de ces trois groupes d’affectations devient de moins en moins lisible et structurante. Aujourd’hui, l’aménagement du territoire permettant l’implantation de telles activités évolue : il ne passe plus par un zonage général, mais par des ← 11 | 12 → plans d’affectation dits spéciaux, construits selon une logique de « projet » et organisés autour de l’activité principale à implanter. Ces plans prévoient ainsi toute une série d’activités secondaires, nécessaires ou complémentaires au fonctionnement de l’activité principale ou souhaitables sous l’angle de la durabilité économique, sociale, voire même environnementale de la nouvelle activité. Pour des raisons de faible disponibilité d’espace à l’intérieur ou autour des centres urbains, ces « projets » ou « pôles d’activité » sont implantés dans des espaces ruraux ou périurbains, mais restent néanmoins axés sur les besoins de ces centres. Ils sont souvent considérés par les populations autochtones comme des menaces, mis en place et exploités par des « prédateurs » urbains détruisant les ressources naturelles, sociales ou culturelles des espaces d’accueil. D’autres les considèrent, tout au contraire, comme une manne indispensable pour le développement (notamment) économique des espaces ruraux concernés.

Il n’est aujourd’hui guère utile de continuer à penser le devenir des espaces ruraux au travers des luttes de ces espaces contre l’arrivée de ces nouvelles activités à caractère « rurbain ». La part de la population agricole comme celle de la production agricole au PIB ont atteint, depuis une dizaine d’années, un seuil tellement faible que la légitimité d’une dominance uniquement agricole de ces espaces est de plus en plus remise en question. Néanmoins, les auteurs de cet ouvrage sont également conscients du fait qu’il est important d’éviter un « atterrissage » sauvage et hors de tout contrôle de ces activités dans les espaces ruraux, car source de déséquilibres tant environnementaux, sociaux ou économiques. La transformation intensive des usages des espaces ruraux est susceptible d’affecter, de manière irréductible, les ressources naturelles, culturelles, sociales ou humaines préexistantes et pour lesquelles il existe des droits d’usage légitimes à prendre au sérieux de la part des populations autochtones comme allochtones. Le développement durable de ces espaces ruraux ne peut être garanti qu’à condition que ces ressources ne soient pas surexploitées et, partant, in fine vidées de leur capacité d’(auto-)renouvellement.

Or l’hypothèse qui sous-tend cet ouvrage est que la capacité de renouvellement de ces ressources peut être protégée moyennant des régimes institutionnels (Larrue et al., 2010 ; Knoepfel et al., 2003 ; Gerber et al., 2009) et des arrangements régulatifs locaux appropriés (Aubin, 2007 ; Schweizer, 2011 ; Knoepfel et al., 2011), c’est-à-dire des régimes institutionnels qui, d’une part, limitent les droits d’usage sur les biens et/ou services produits par ces ressources aux capacités de renouvellement de ces ressources, et qui, d’autre part, les attribuent aux ayants droit locaux et aux acteurs porteurs des nouvelles activités de manière socialement équitable, environnementalement raisonnable et économiquement profitable.

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Cette hypothèse de base doit cependant être relativisée, du fait que le propos de ce livre est de mettre en regard le cas de la France dotée d’espaces ruraux encore très abondants à deux autres pays dont les ressources en sol, toutes affectations confondues, sont de plus en plus rares (la Suisse et, surtout, les Pays-Bas). En effet, la comparaison montre qu’il n’y a pas de valeur limite stricte dont le dépassement induirait inévitablement un développement non durable. Les lectrices et lecteurs de ce livre qui s’attendent à trouver des données quantitatives à ce propos seront déçus. Ceci vaut non seulement pour les aspects écologiques mais également et surtout pour les aspects sociaux et économiques.

Il est clair cependant que, dans tous les cas de rivalités d’usage de biens et services en voie de raréfaction induites par l’arrivée de nouvelles activités, les notions de « limitation », de « quotas » ou de partage, voire même de redistribution sont toujours envisagées. Mais il est également clair que ce ne peut pas être la tâche des sciences sociales de définir, ne serait-ce que sous forme de postulats relativement abstraits, l’acceptabilité des nouveaux prélèvements dans les espaces ruraux, voire même de fixer des priorités par rapport aux prélèvements préexistants.

L’analyse des règlementations visant à réguler la consommation de biens et services par des nouvelles activités, introduites au niveau national dans les trois pays ou par l’Union européenne, montre que de telles valeurs limites sont rarement fixées, alors qu’elles peuvent l’être pour d’autres ressources naturelles (air, eau, fertilité des sols, par exemple). Ainsi, même à un niveau politique, les éventuels conflits entre usages rivaux ne sont pas tranchés par des règles abstraites et générales.

En revanche, les sciences sociales sont en mesure d’identifier les chemins, aussi bien institutionnels que substantiels, permettant de concilier des rivalités d’usage entre biens et/ou services prélevés de la ressource sol, de manière à ce qu’ils n’amènent pas à une « surexploitation » de ces ressources, telle qu’elle peut être définie par les acteurs usagers en place. Cet état de « surexploitation » est clairement une construction sociale. Celle-ci est forgée à partir de représentations, divergentes et évolutives, des acteurs dominants (à l’échelle locale, régionale voire même nationale), c’est-à-dire des acteurs qui contrôlent les processus décisionnels liés à l’exploitation des ressources et les régulations mises en place pour concilier les usages traditionnels avec les usages des nouvelles activités.

Notre hypothèse consiste à dire qu’une telle insertion de nouvelles activités dans les espaces ruraux n’est possible durablement qu’à condition que les règles régissant l’accès, l’usage et l’attribution de droits sur les ressources (matérielles et immatérielles), et qui constituent ce que l’on appelle les régimes institutionnels de chacune des ressources, couvrent l’ensemble des biens et/ou services réellement prélevés (ce que nous qualifions d’étendue élevée, cf. ci-après) et qu’elles soient cohérentes les unes avec les autres.

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Rappelons que ces règles de définition des droits d’usage des acteurs usagers, selon l’approche retenue des régimes institutionnels, ne contiennent pas uniquement les régulations introduites par les politiques publiques d’exploitation (liées à l’activité) ou de protection (liées à la protection des espaces d’accueil) mais incluent également les règles régissant la propriété, notamment, du foncier. En effet, la plupart des activités étudiées requièrent la maîtrise du foncier et, partant, la détention d’un titre de propriété foncière par l’acteur usager. Mais un regard sur les législations des trois pays montre que cette condition, même pour les ressources foncières, n’est pas toujours suffisante. En effet, le droit exige, pour l’usage de certains biens et/ou services des sols (ou des sous-sols) une concession d’exploitation (minière ou hydraulique) car l’État est (au moins) copropriétaire de la ressource. De même, le droit réel agricole peut interdire l’achat de terrains par des exploitants non agricoles. On peut aussi imaginer que le régime institutionnel de la ressource « air » puisse prévoir une copropriété de l’Etat sur la force éolienne, et, partant, stipuler que la production électrique éolienne soit soumise à une concession. Ces quelques exemples montrent que l’accès aux biens et/ou services des ressources rurales ne dépend pas seulement d’autorisations délivrées en fonction de politiques publiques plus ou moins contraignantes, mais également – et surtout – de la disponibilité de la propriétaire foncière de l’exploitant dont l’acquisition forcée (expropriation, déclaration d’utilité publique) coûte souvent plus cher que l’achat réalisé de gré à gré entre le futur exploitant et le propriétaire foncier.

2. Le cadre conceptuel et méthodologique de l’analyse des régulations institutionnelles des activités déployées dans les espaces ruraux

Ce livre est essentiellement consacré à l’analyse d’une vingtaine d’activités qui, selon nos enquêtes préliminaires dans les trois pays étudiés, sont actuellement soit dominantes (agriculture, tourisme), soit émergentes (par exemple : production d’énergie renouvelable, activités de loisirs, infrastructures et résidences secondaires ou restauration du fonctionnement de l’espace naturel).